吳睿鶇：用財稅之“矛”攻以地生財之“盾”

吳睿鶇

        盡管扭轉政府以地生財的局勢，對于調控房價有著舉足輕重的作用，但是，從近幾年的政策實踐來看，由于中央和地方的利益不太一致，在兩者博弈中，地方政府大都占了上風，以至于一些“國字號”公共政策、特別是調控樓市的政策，不是被化解于無形，就是淪為一紙空文。

        地方政府之所以對土地財政“情有獨鐘”，其根源在財權與事權的嚴重不相匹配上，用比較通俗的話講，地方政府的事多而錢少，因而才對  “第二財政”戀戀不舍。自1994年實行分稅制財政體制以來，我國的地方稅體系不但沒有發展壯大，反而日漸萎縮。分稅制改革初期，地方稅約占全國稅收總量一般為20%~30%，到2003年這一比重降至10%左右。由于地方政府的財政收入占整個財政收入的比重呈逐年下降趨勢，地方政府財政支出占整個財政的比重并沒有發生變化，而留給地方的財源卻在減少，地方僅有營業稅、契稅等稅種可以由地方獨享。隨著農業稅、筵席稅等稅種的停征，地方的稅源仍然在繼續萎縮。

        而根據規定，1994年以后，土地出讓收入全部歸地方財政，這無疑表明，現行的財稅體制迫使地方政府靠土地生財。有報道稱，近年來，全國土地出讓收入已達上萬億。盡管地價對房價的影響有多大還存在爭議，但是，高地價會推漲房價是毋庸置疑的。而且，高房價還可以給地方財政帶來更大的收入。

        由此看來，要想破解地方政府與土地財政這個死結，惟有動用財稅之矛攻以地生財之盾。具體點講，國家需要站在財稅的視角，來理順中央與地方財稅與事權，加快費改稅的進程，啟動稅收制度改革，使地方政府擁有與事權相匹配的財權，從而回歸到市場監督者和守夜人的本位。

        一方面，對現有分享稅制進行重新分割，壯大地方財力。從現行稅收分享制度安排來看，稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。中央稅主要包括增值稅、消費稅和關稅等，共享稅以所得稅為主，地方稅主要有營業稅、資源稅和土地增值稅等小稅種。在稅種洗牌過程中，不僅中央要讓給地方一些稅種，還要提高地方對共享稅的比重。

        另一方面，將土地出讓金改為物業稅，為地方提供可持續的財政收入。土地出讓金改成物業稅好處很多：首先，收費有很大的變通性，可收可不收，尤其在地方政府干擾下，執法的彈性很大，而一旦上升到稅收制度層面，就有了強制性、無償性和固定性的特點；其次，能變成公共財政。雖然現在國家明確規定土地出讓金應給予農村農民補償，拿出一定比例的資金用于建設廉租房等，實際上并沒有真正的約束力，一旦“費改稅”后，這部分錢直接會納入公共預算的財政，在財政支出上就有了硬約束，民眾所期盼的民生建設，就變成現實；更為重要的是，70年的土地出讓金一次征收變為物業稅后，不僅能變成細水長流的稅源，而且也為地方財政提供穩定可持續的財政收入。

        總之，惟有多措并舉，才能把地方政府對以地生財的“依賴癥”慢慢治愈，從而不再讓國家總為高房價鬧心。



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