2011-03-03 02:47:18
每經記者 孫嘉夏 發自舟山
近日，國務院正式批復了《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，浙江也將借此推進舟山、溫州、臺州等地諸多島嶼的開發和保護。
2月10日舉行的浙江省海洋與漁業工作會議上，已經傳出消息，稱該省首批可利用無居民島名錄將在2月底或3月初公布。名錄出臺后，無人島使用權將通過申請審批，或通過招標、掛牌、拍賣等方式出讓，并面向全社會接受開發申請。一時間，成為“桃花島主”的夢想似乎觸手可及。
但《每日經濟新聞》記者調查發現，除需繳納一定的年租金之外，無人島在前期申請、后期持續開發建設、運營維護上的投入或需數千萬到上億元，這顯然非普通人所能承受。而在無人島的規劃建設、環境保護等方面，“島主”也不能隨意處置。“現在前來咨詢相關事宜的企業、個人并不多。”舟山市海域管理處副處長倪定康昨日 （3月2日）向記者介紹說。
此外，根據國家海洋局、民政部等部門于2003年發布的《無居民海島保護與利用管理規定》中第三章第十五條：“無居民海島利用期限最長不得超過50年。”
這意味著一任島主在投入巨額資金進行開發、建設之后，島嶼使用權將不得不在50年后易手。
“除非是出于國防等事業需要，一般情況下提前申請，應能獲得續批。”浙江省海洋與漁業局海域管理處處長張元和說。
島主夢不易
隨著浙江省海洋與漁業工作會議的召開，擁有一處私人島嶼，在“世外桃源”看風輕云淡，于更多社會大眾而言，有了可操作路徑。
據統計，目前，浙江擁有海島數量居全國之首，無人島數量達2639個。其中不包括“作為中國領海基線的8個島嶼、用作國防的島嶼、各類海洋保護區內島嶼”，以及部分生態脆弱的島嶼。
來自浙江省海洋與漁業工作會議的消息稱，首批面向社會推出的無人島分布于舟山、寧波、臺州、溫州等4個市的沿海地區，面積大多在500平方米至1平方公里之間，相當于一個普通足球場大小。規劃方面，以旅游開發為主，另有工業開發、倉儲物流、海鮮養殖等多種類型。
先期透露的消息顯示，浙江無人島的起租年限為30年，在具體開發實施細則出臺后，即可接受全社會的開發申請。無人島使用權除可通過申請審批方式出讓外，也可通過招標、拍賣、掛牌方式出讓。但在涉及旅游、娛樂、工業等經營性用島時，一旦出現兩個或以上意向購買者，則只能通過招標或拍賣、掛牌的方式出讓使用權。
門檻似乎不高，甚至當某個島僅有1人申請時，只需繳納最低海島使用金，即可獲得使用權。
現實卻并非如此。
1996年，杭州潘天壽環境藝術設計研究院院長朱仁民花了9萬元，取得了一處荒島40年的使用權，命名“蓮花島”，自號“蓮花洋人”。但是，現實的建設工作卻艱巨而繁瑣。島上所有的建筑材料需從陸地運輸，為此必須興建碼頭，且建筑物要“牢固得像碉堡”，朱仁民還另外花錢鋪設了自來水管道和海底電纜。最終，在花費了3000多萬元后，蓮花島方初具雛形。
相比朱仁民，2004年拿下竹嶼島的陳曉嫻，經歷更不順。竹嶼島是溫州洞頭縣附近海域最大的一座無人島，陳曉嫻為此投入了約500萬元，但在媒體的描述中，竹嶼島除了部分水電基礎設施外，碼頭已被臺風摧毀，所能見的只是一些空空的房間和倒塌的涼亭。
“以為拿點錢，蓋個房子，就能當島主的想法，顯然是不可行的。比如申請方面，前期成本就比較大，跑項目也非常辛苦。可能從申請到開工建設，就需要兩年時間。”倪定康說。
審批規劃有限制
浙江省海洋與漁業局巡視員劉向東曾稱，在2010年3月1日國家《海島保護法》正式實施之前，無居民海島的開發利用始終缺少法律依據，形式“比較粗放”。中國科學院海洋研究所研究員黃海軍則在接受媒體采訪時認為，對無人島的開發呈現出“大而無當”的特點，無論是資源浪費，還是對環境的破壞，都難以補救。倪定康也向記者坦承，之前的無居民海島“基本上誰都可以上去”，“開發之前項目認證不用做”，部分無居民島“破壞得比較嚴重”，而部分資源比較豐富的島嶼上，“亂開采的現象則比較嚴重”，“下一步必然要加強對無居民海島的保護”。浙江省海洋與漁業局局長趙利民也稱，“十一五”期間，浙江已基本完成了《無居民海島保護與利用規劃》的編制，2011年將加強以無居民海島為重點的海島管理，并建立無居民海島項目的審核審批機制。
對希望成為“島主”的企業和公眾，申請審批是第一步。
“想要租用無人島的（個人或單位），我們主要看項目是不是可行。提出申請的時候，就要提出自己的項目規劃是什么？投資額是多少？如果初步通過，就需要拿出海島開發利用方案，寫清楚規模、建設內容、建設期、環境保護之類的內容，請專家進行項目認證，有關部門也會進行審批。其中，有些可能涉及興建碼頭，或者需要圍填海。”倪定康對記者說。
根據我國《海島保護法》，無居民海島的開發利用確需填海連島以及其他嚴重改變海島自然地形、地貌的，需由國務院審批。“審批能否通過，主要是看對周圍海域有無影響？投資項目前景是否良好？是否可持續發展等。”倪定康說。
對出資租用者而言，無人島的使用方向已由政府決定。“我們做了舟山市無居民海島的開發與保護規劃，將無居民海島分成幾大類，包括保護類、保留類、開發類等。在開發類項下，則分成旅游、交通等不同功能。功能確定之后，再向社會推出。也就意味著，如果你想搞旅游，就只能租用功能被定位為‘旅游’的無人島。”倪定康向記者介紹。
后續投資大
《每日經濟新聞》記者得到的材料顯示，舟山此次共向省里申請開發10處無人島，包括擔峙島、團雞山島、鹽倉枕頭嶼、茶山島等。其中，規劃為“旅游娛樂用島”的5處，“公共服務用島”1處，“交通運輸用島”4處。
“舟山的無居民海島一般面積較小，開發利用會涉及圍填海，這就需要上報國務院審批。此外，會造成周邊海域消失的、對環境破壞比較大的，也需上報國務院審批。”倪定康介紹，“但我們這次申報時，將可能涉及到圍填海的島嶼都去除了，因此只要省一級審批即可，基本上都能通過。”
根據規定，無居民海島使用權出讓實行最低價限制制度，具體計算方式為 “無居民海島使用權出讓最低價=無居民海島使用權出讓面積×使用年限×無居民海島使用權出讓最低價標準。”
其中，“無居民海島使用權出讓最低價標準”由國務院財政部門會同國務院海洋主管部門，根據無居民海島的等別、用島類型和方式、離岸距離等因素，適當考慮生態補償因素加以確定，并適時進行調整。
“以擔峙島為例，面積是16.72公頃，屬于三等島，用途是觀光旅游，離岸距離約在2000~8000米，這一級別的出讓最低價標準是870元/公頃·年。以此計算，島主一年的租金是14546.4元，如果租用30年，那么租金是43.6萬元。”倪定康舉例說。根據規定，使用金將按照批準的使用年限，實行一次性計征，僅在額度超過1億元時，經相關部門同意，方可在3年時間內分次繳納，首次額度不得低于總額度的50%。
租金上繳后，20%進入中央國庫，余下則進入地方國庫，主要用于海島保護、管理和生態修復工作。
“前期成本比較大，除租金外，也包括認證等工作所需的資金。但政府更看重的，是稅收資金。”倪定康說。
對地方政府而言，“島主”所能帶來的資金與項目，亦是考慮重點。“比如擔峙島，島主私人用，可能會搞好綠化，建幾幢別墅，通水通電，估計需要1億元。”倪定康說，此數字還不包括后續的運營管理。
50年使用權懸疑
根據國家《海島保護法》的規定，“無居民海島屬于國家所有。”《無居民海島保護與利用管理規定》第15條則稱：“無居民海島利用期限最長不得超過50年。”
這無疑將引發部分島主的擔憂：自己拿出了巨額資金，為無人島興建各類設施，稍具規模之后，島嶼的使用權有可能在50年后被政府收回，或者易手。
“這個問題肯定會有人擔心。不過，50年以后，應可重新申請，但目前還沒有明確規定，要等待細則出臺。”倪定康說。
一家有意出手無人島的企業負責人告訴記者：“我們看中的這個島，主要是鑒于島嶼原先的規劃用途和公司主業相吻合。至于50年使用期限的問題，相信政府相關部門會妥善解決。”
“這和土地使用權出讓一樣。”浙江省海洋與漁業局海域管理處處長張元和說，“50年以后，除非是用于國防或其他公益事業，一般只要提前申請，在通過必要的程序后，都能獲得續期。”
除使用權期限仍存疑外，無人島上也并非真的 “空無一人”。《每日經濟新聞》記者掌握的舟山市海洋與漁業局上報浙江省的材料顯示，擔峙島上建有鹽田、房屋、養殖塘、橋墩、碼頭等設施；團雞山島上則有垃圾填埋島，有管理房、林權證；鹽倉枕頭嶼上建有電力鐵塔、林權證、土地證。“有些無居民海島上發了林權證的，就牽涉到賠償事宜，當地村民雖然不在島上住，但在島上擁有產業，一旦租給私人或企業，當地村民可能會有意見，需要島主與村民協商解決。”倪定康說，政府亦有可能介入雙方的談判。“有的島主項目比較好，是政府要求他做的，那么政府可能會提供水電等基礎設施。”
記者實地踏訪了擔峙島。島上沒有人影，但部分區域已被圍起用作養殖，另有房屋供管理人員休息。擔峙島附近的馬鞍村村民告訴記者，該島嶼原本被用作曬鹽，近年則主要用于養蟹等產業。有村民說：“聽說政府不讓他們搞養殖，但養殖戶也絕不會同意出租島嶼的。”該村村委會工作人員表示：“并未聽說政府反對搞養殖的說法，養殖生意一直不錯，特別是在過年的時候。”
顯然，或將被收回的使用權、與地方村民之間的賠償談判、過長的前期準備與巨大的后續投資，都讓浙江無人島開發進程充滿迷霧。
“現在來我們這兒咨詢的企業和個人還非常少。”倪定康說。
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