當前城鎮化最需要的是制度城鎮化

每經編輯 趙慶

中國的城鎮化和美國的高科技被美國經濟學家稱為21世紀帶動世界經濟發展的兩大引擎。2011年，中國城鎮化率達到了51.27%，城鎮常住人口6.9億，超過美國總人口。中國的城鎮化是史無前例的，沒有可借鑒的現成模式。如果說工業化還能找到歐美發達國家當師傅的話，那么城鎮化只能是摸著石頭過河，好在河的寬度和深度都是已知的，即到2020年要完成3-4億農民進城，因此石頭就至關重要了，這個石頭就是制度設計。

三十多年來，中國的城鎮化取得巨大的成就，但也存在很多問題，面臨諸多挑戰，只部分完成了經濟學地理學意義上的城鎮化，還沒有真正實現社會學意義上的城鎮化。從地理學和經濟學意義來看，城市常住人口不斷增長，且以從事非農業生產為主，快速的工業化吸收了大量的農村剩余勞動力，創造了大量的GDP，在生產方式上已經完成了城鎮化。但從社會學意義來看，農村進城人口，特別是2億多農民工的生活方式還沒有根本轉變，在城市社會中的公共服務還不能完全享受，穩定就業、住房保障、子女上學、醫療、社會保障等沒有解決，基本公共服務均等化還在規劃階段。

這種生產與生活脫節，就業與定居分離，需要從制度層面來解決，需要把頂層設計與底層設計相結合。當前有三個層面的制度關系需要理順。

一是中央政府和地方政府的關系，要理順財稅制度和土地制度。中央和地方對于城鎮化的理解是不一樣的，中央強調城鎮化重在一個化字，重點在于農民變市民，特別是已進城1.59億農民工的市民化，滿足他們對城市公共服務的多樣化需求，在各類城市真正定居下來，從而釋放出出巨大的消費潛力，成為拉動中國內需的生力軍。地方對于城鎮化更看重城鎮，特別是做大城鎮規模，更多的建設用地指標，更多的土地出讓金。這與中央和地方的財稅制度和土地制度有關，分稅制使得中央財政盤子越來越大，地方只好依靠土地出讓金。因此理清雙方的財權和事權，至關重要，需要做出頂層設計，從而使中央制定的城鎮化發展目標，地方能積極配合落實下去。城鎮化涉及到跨省域的流動人口進城，也需要中央統籌考慮。

二是各類城市及小城鎮之間的關系，要打破行政等級化管理。中國的城市并不是獨立的個體，有著嚴格的行政等級，直轄市、副省級城市（省會、計劃單列市）、地級市、縣級市、建制鎮分別對應的行政級別為省（部）級、副?。ú浚┘?、司（局、廳）級、處級、科級，資金、項目、土地、人才等城市發展要素依次向行政等級高的城市集聚，使得各類城市之間的公共服務不均等。一方面給大城市造成了人口集聚過多，基礎設施無限膨脹，公共服務無法滿足，城市病越來越突出；另一方面中小城市和小城鎮，公共服務落后，留不住人，中央提出的放開中小城市戶籍也成為一紙空文。目前在城鎮化中強調城市群，其基本用意也在于打破行政區劃，破除行政壁壘，消除行政等級，使各類城市在功能上有分工，在產業上有協作，在基礎設施上有共享，在公共服務上保持一體化、均等化，從而緩解特大城市中心城區壓力，給中小城市創造發展條件和機會。

三是本地人口與外地人口的關系，要打破固化的利益分配機制。本質上是要從底層進行設計，是調整存量做大增量再分配的過程。蛋糕就那么大，人多了分得就少了，因此本地人口對于外來人口參與分蛋糕是排斥的，這就意味著不能只在存量上做分配，必須通過做出增量來分配，有一條必須承認，外來人口給地方發展帶來了活力，對于地方發展做大增量做出了重大貢獻，無論是北京、上海、廣州等特大城市還是東部沿海的專業型小城鎮，離開外來人口，城市發展和產業發展將陷入困境。為了使新的增量分配能和原有存量分配大致保持在同一水平線上，也就是兩者的公共服務差距不至于拉得太大，就會有些限制性條件。異地高考就是一個例子，首先要滿足三個限制性條件，對享受政策的外來人口有個范圍界定，其次是要給這些地方加大招生指標滿足這種分配。雖然還不夠徹底，未能滿足大多數外來人口的愿望，但已經是一個嘗試了，下一步在住房、社保、醫療、就業等方面也要逐步開展。最終使得在同一個城市生活和就業的人都能享受當地政府提供的同等、同質、同價的公共服務。