轉型中的政企關系：怎么理，能更順

每經編輯 每經記者 張雯 發自北京    

每經記者 張雯 發自北京

短短幾年里，在房地產業持續抵著它尖銳棱角的同時，光伏行業從美好時代走向黯淡，舉手、投足、前進、轉身、騰挪，這些與地方政府決策過往甚密的行業，哪怕它們一個微小的動作，都始終被釘在輿論的刺上。

在中國社會轉型的大背景中，在這些行業，有的是政府放手不管必死無疑；有的是政府稍加管制，立刻掀起市場的滔天巨浪。通過它們，資本不但逐利，更追逐政策的風向。對待它們，輿論總是警惕：泡沫來了，泡沫來了。

如何厘清政府與產業、乃至企業的關系，是懸在當前、不得不思量的命題。在此背景下，《每日經濟新聞》記者專訪了北京師范大學中國市場經濟研究中心副主任林永生、中國企業聯合會研究部主任郝玉峰、廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強。

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產業政策，政府應不應該制定？

林永生：發揮市場的決定性作用就必然要求政府在制定實施財政政策、貨幣政策或產業政策時尊重市場規律，讓生產者和消費者各自“自由”地做出最優決策，供求決定價格和市場均衡。至于政府希望自由市場能夠引導社會資源流向綠色產業或者說實現他們所希望的理想均衡，就需要政府在政策設計環節下功夫，盡量減少強制性的行政規制，多鼓勵基于市場的經濟激勵政策。

關于科技創新，需要強調的是，公平、自由競爭環境里追求利潤最大化、通過優勝劣汰機制脫穎而出的企業是科技創新的主體，沒有人會否認微軟、IBM、惠普、蘋果、三星等國外公司在電腦、手機市場上的持續創新給全球客戶帶來的卓越體驗，也沒有人會無視百度、阿里巴巴、騰訊、360、聯想、華為等國內企業在IT行業中的科技進步使數億消費者享受的物質便捷。從這個意義上而言，政府需要做的或說政府的責任就是努力營造公平、自由競爭的市場環境，維護競爭秩序，當前較為突出的問題就是要在司法與執法環節加強知識產權保護，嚴格打擊盜版和侵權行為，這樣企業才會有動力去增加研發投入，推動科技創新，實現利潤的同時又不擔心自身研發的技術被低成本模仿和盜用。當然，對于一些事關國計民生、資金密集型且高風險、回報期很長的重大科技攻關項目，仍需政府在財政、金融、產業等領域的政策傾斜與優惠。

郝玉峰：我們講市場發揮決定性作用，歸根到底是要解決經濟體制中政企關系的問題，這其中包括政府的干預過多和政府的監管缺位，那么首先要解決如何讓市場更好地發揮作用，其次是要讓政府更好地發揮作用。

具體到制定產業政策，前一段時間我們也做了一些重要行業的調查研究，現在基本看法是這樣的：制定產業政策，更多地應該引導向建立公平競爭秩序方面進行轉型；另外，更多的重心要放在行業治理，這是抓手和切入點，比如在市場進入方面，應該做到非禁即入，第二即是建立規范和各種法律法規，用標準來進行規范。第三方面即是要加強過程監管，對過程和事后結果進行監管，如消費者權益、環境影響等，通過公平競爭強化監管，來樹立新的行業治理辦法。

在經濟下行壓力較大時，很多企業反映了地方政府為保收入給企業“下指標、做計劃”，還有一些地方政府為了招商引資，提供大量極為優惠的政策，這些都屬于不恰當的政府干預過多。政府監管缺失，該作為的不作為，比如應該對企業作出服務作出調整的地方，理應對以往標準、規章進行修訂的地方，但是還沒有產生一個讓企業很滿意的結果，對這個問題這一段時間企業反映也比較多。

科技創新，長期以來，科研和產業兩張皮的現象一直沒有解決，現在在企業經濟效益不好的情況下，很多企業忽視了科研投入。

從各種數據來看，企業的研發強度在下降，這兩年中國企業500強特別是制造業大企業，研發投入是在下降的，為什么會這樣？有的企業提出，要把研發的投入視同利潤，那么在利潤考核的時候把研發投入也計算進來，這樣從政策創新方面給企業投入研發創造積極性。原來很多企業把研發看做利潤調節器，利潤高的時候才有研發，利潤低研發就減少了。我們需要調整一些考核企業利潤的辦法。此外，要強化知識產權的保護，十八屆三中全會提及要建立知識產權法院，但目前據我觀察，還未落到實處，這個需要加快進展。應該說，這兩年企業申請專利和擁有的專利量是大幅增加的，企業的專利意識和知識產權意識還是在加強的。

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光伏產業，政府補貼是否過度？

林永生：2013年開始凸顯出來的中國光伏產業困境，準確地說，不僅僅是政府補貼過度，而是補貼的方式出了問題，包括對什么補貼，補貼多少，怎么補貼等等。

有人把大量光伏企業盲目跟風、搞低水平重復建設的原因歸結為產業內缺乏標準體系建設，比如多晶硅的生產缺乏統一的能耗、占地及環保標準。我堅持認為，根源在于這個產業的“半市場化”特征，即產業發展始終伴隨著政府強烈干預，表現為政府在項目審批、用地、信貸、稅收、上網電價補貼以及上市等方面出臺一系列傾斜性的優惠政策，扭曲了自由競爭市場的激勵信號，似乎企業只要進入光伏產業，就可以獲得政策紅利，從政府手里要政策、資金、土地，便于上市，且更易成為概念股，溢價發行或市值驟增，這是大量企業盲目跟風、搞低水平重復建設，進而造成當前中國光伏產業困境的一個重要原因。理論上講，政府補貼支持光伏類的朝陽產業，必要、合理且符合國際通行做法，但前提是要確保政府支持的是“朝陽產業”，具有核心技術和市場前景。相信近年來的光伏產業困境會使得政府重新反思其在這個產業鏈中的干預環節、力度和方法。

郝玉峰：這兩年我們對此做過專題研究，這個產業的發展出現嚴重問題，其中有兩大因素，第一，大量的生產裝備、產權都是進口的，都是別人的，而產品中有90%是在國際市場，這等于這個產業是兩頭在外，導致國際市場變動對它影響很大；第二，對于國內補貼而言，我認為，補貼不是地方，在國外，都是補貼到消費者身上，通過降低消費者的使用成本促使市場發育，比如前不久對新能源汽車政府剛出臺的政策，就把消費稅拿掉了，降低消費者的使用成本，這是好辦法。很多企業都向我們反映，實際上企業從政府拿到的進口設備補貼，量小而不足以解決大問題，實際上要不要都無所謂，這種補貼政策是不科學的。

但這并不是導致這個產業陷入僵局的原因。其原因在于國內市場啟動太慢，將補貼用在引領市場擴張方面，面向使用者發放。產品主要銷往國外，應該根據國外市場的需求來制定發展策略，但是很多地方將這個產業列入地方重點發展項目，我認為，地方政府不應以下指標方式指導光伏產業發展，很多企業在地方政府的大力鼓勵下匆忙上馬很多設備，市場波動時，就容易出問題。

政府應該慎重出臺針對企業的引導和補貼政策。目前國外有一個比較好的做法，就是政府、第三方等，經常發布一些產能、產量、價格、企業利潤等數據，如澳大利亞，經常對各個礦山的能力、產量公開，用市場的信號引導企業自己做決定。而在我國，一有新興產業，各地紛紛當做自己的重要產業上馬，造成產業雷同。

另外我們在調研過程中，發現當企業發生嚴重困難時，政府應該引導企業重組，關于并購重組、產權融合、上下游產業鏈整合，我曾經與十幾家光伏民營企業老板談過，但他們的表示是“看誰能活下去”，這不是一種現代公司治理的理念，那么對于這個行業而言，一旦市場蕭條，他們競爭的殘酷是難以想象的。

林伯強：光伏產業中，政府扮演了一個比較重要的角色，補貼其實是全球普遍的做法，不是只有中國政府在做，只不過我們沒有補到點子上。政府應該做兩頭：研發和利用，如果不補貼消費終端，那么一度風電、太陽能跟火電是沒法競爭的，所以必須補貼后使它有競爭力。現在過多的補貼都在設備上面，這就造成了產能過大，也導致了“雙反”。現在的過剩是設備的過剩，而不是研發和終端利用的過剩。

光伏的衰落，來源于產能過大、市場萎縮。這是個惡性循環，因為國內市場沒有培育起來，產能過大，價格低廉，遭遇“雙反”，進而國際市場萎縮。在某種意義上光伏產業的案例說明，目前這種產能擴張的速度是不可持續的。國內市場的培育不是那么簡單的，涉及一個經濟的問題，但是這是一定要做的，因為太陽能產業涉及新能源產業發展。

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樓市低迷，政府需不需要救援？

林永生：實際上，政府一直在調控房地產業。如果把問題追溯到“該不該調控”，那么，問題相對復雜。如果中國的房地產業從土地的所有權和使用權，到房屋的建設、交易等全產業鏈都是基本自由和充分競爭的，也就是說中國房地產業的市場化程度比較高，那么政府不應該調控房地產業，從事房地產經營的企業只能大致獲得社會平均利潤率，至少不會出現所謂的“暴利”；如果中國的房地產開發商主要是那些把“建筑”這個臟累的環節剝離出去，重點負責政府攻關、拿地、然后包裝營銷房產，獲得暴利的人，這個產業的中下游市場化程度較高而上游市場化程度較低，那么政府顯然應該調控房地產業。

政府不應該救市？我曾撰文專門指出，需要警惕“房地產支柱產業論”，中國房地產產業鏈很長，對鋼鐵、水泥、建材、裝飾、家電、紡織等各個行業的拉動作用明顯，這種說法看起來很有道理，易于影響旨在“保增長”的各級政府決策者。但有兩點易被忽略：一是社會中還有很多鏈條很長的行業，如汽車、IT、會展、物流、教育等等；二是房地產市場的繁榮永遠是經濟增長的結果，而不是原因。如果通過發展房地產作為支柱產業就可以刺激經濟增長，那么對任何政府決策者而言，完全不需要經濟學家和一堆的決策幕僚了，因為，大興土木、買賣房子，就可實現經濟繁榮。如果我國政府對漸趨理性回歸的房地產市場再次兜底救市的話，各類金融風險被累積并順延，后果不堪設想。

郝玉峰：我一直覺得國家的房地產如果變成一個投資市場，脫離了老百姓需求基本面的話，那會出嚴重問題的，要說調控，那不如利用目前這個階段，把一些不合適的限購、價格的管制等都取消掉，但是要增加持有房產的成本，對房產的轉讓上市做出時間上的規定，我認為在一定程度上可以達到價格調控的目的。前不久我與一些房地產商進行了交流，他們認為目前出現了結構性分化的問題，有的城市銷量較好，有的城市乃至一片房產市場就很不景氣。我認為不要明確地講要“打壓”或要“鼓勵”，而是把買賣規范起來，不要加一些莫名其妙的條件。現在對房地產明確的表態“救或不救”，都不是時候。

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政企關系，制度設計必須透明

林永生：市場經濟中的政府與企業關系就像裁判與運動員的關系，政府需要制定、明晰并嚴格公平地執行規則，營造良好的外部競爭環境，而主角則是場上的運動員，政府不能吹假哨、黑哨，更不能越俎代庖，既當裁判又當運動員，理論化一點的說法是，政府需要對市場失靈進行彌補和糾偏。

政府對企業發放補貼，不可一概而論，有的合理，有的不合理，如果對符合國家產業政策方向的產業和企業給予稅收優惠、補貼、政府采購、低息貸款等，則無可厚非。

理論和實踐界關于國有企業各個方面的爭論，已經持續得太久了，包括國有企業的有效性，國有企業是否應該存在、如果存在則分布在哪些領域，國退民進還是國進民退……我們嘗試換一種思維，政府對待不同標準、不同類型的企業時，需要注重以下三個方面問題：

第一，政府的目的是實現全民福利最大化，而非與民爭利、實現利潤最大化。所以，政府在對待國有企業和私營企業時，首先需要去掉它們屬性的帽子，都視作一個企業，一個社會財富的創造者，不能明顯偏袒國有企業讓其獲利；第二，政府的角色是裁判員，需要公平公正執法，所以，政府不能在國有企業與私營企業的競爭中吹假哨、黑哨，扭曲市場競爭環境；第三，政府的使命和責任之一就是代表全民行使國有資產所有權。所以，政府在對待國有企業和民營企業時又要有所區別，區別在于對待國有企業需要履行出資人的權利和義務，依據現代公司治理制度建設國有企業，所有權與經營權相分離，政府關心國有資產的保值增值，不干涉具體生產經營業務，如果國有企業經營者不能按期、足額上繳國有資產收益，則必須有相應的處罰機制并嚴格執行，而私營企業，政府沒有出資，自然沒有理由追繳資產收益。

郝玉峰：什么是完善的市場經濟呢？里面有不同的主題，但我們判斷它有一個重要的標準，就是所有的市場參與者，都在統一的規則之下運作，這樣就說明我們的市場秩序達到了相對完善的地步。

十八屆三中全會提出要把混合所有制作為基本經濟制度的實現形式，而且是分兩方面來講的，即推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展，如果混合所有制成為基本經濟制度的主要實現形式，那么企業的所有制性質還重要嗎？就沒必要區分對待了。

從宏觀來講，兩種所有制混合了，下一步要推進的是微觀層面的混合，要使企業在股權結構上混合起來，如果一個企業的資本是來回流動的，那就沒必要說這個企業是國有還是私營了。所以說，對待企業，按照它既有的規律去運作就好了。

林伯強：對國有企業和民營企業方面，理論上講不應該有歧視的，但是現實操作中是有困難的。那么政府應該努力做到無歧視，這就包括制度設計必須透明和公平，這樣才會保證補貼不被濫用。

我的觀點是對新能源企業要繼續進行補貼的發放，對傳統能源企業的補貼要逐步退出，當價格理順、新能源企業扶穩之后，對其的補貼也要逐步退出，但是對新能源的消費者的補貼，是要一直堅持的。

林永生： 光伏產業陷入困境，根源在于這個產業的“半市場化”特征，即產業發展始終伴隨著政府強烈干預，表現為政府在項目審批、用地、信貸、稅收、上網電價補貼以及上市等方面出臺一系列傾斜性的優惠政策，扭曲了自由競爭市場的激勵信號。

郝玉峰： 我一直覺得國家的房地產如果變成一個投資市場，脫離了老百姓需求基本面的話，那會出嚴重問題的，要說調控，那不如利用目前這個階段，把一些不合適的限購、價格的管制等都取消掉。但是要增加持有房產的成本，對房產的轉讓上市做出時間規定。

林伯強： 國有企業和民營企業，理論上講不應該有歧視的，但是現實操作中是有困難的。政府應該努力做到無歧視，這就包括制度設計必須透明和公平，這樣才會保證補貼不被濫用。對新能源企業是要繼續進行補貼的發放，對傳統能源企業的補貼要逐步退出。