李宇嘉：不動產登記摸家底為公共財政轉型打前哨

◎李宇嘉

2014年，保障不動產統一登記工作開展的制度建設明顯提速：機構設置、政策支持和《不動產登記暫行條例》相繼完成（或發布），不動產信息管理平臺也有望在2015年建成。這意味著，全國范圍的不動產統一登記進入實施階段，而信息平臺也將開始運轉，這對我國經濟轉型、政府轉型和社會建設的影響是里程碑式的。

開展不動產統一登記，首要的意義就在于落實 《物權法》，保障不動產交易安全，保護不動產權利人的合法財產權；其次，整合散亂在各職能部門之間的不動產碎片信息，摸清不動產“家底”，為政策制定和執行提供基礎數據，提高政府治理效率和水平。筆者認為，開展不動產統一登記，其最大的意義在于為現代國家公共財政提供基礎，這為我國未來稅制改革奠定基礎。

國家的現代功能是提供公共服務，既包括醫療、教育、社會福利、社會服務、環境保護等，也包括市場和社會運轉需要的政策和制度。要提高公共產品供給的有效性，不能靠專斷式的、非專業化的，甚至是“拍腦袋”的任意決定，這樣會浪費公共資源，而是需要通過摸清底數，建立基礎數據庫和相應的信息系統，以此來進行翔實的核算和統計，為公共產品供給提供科學的依據。

由于不動產不可移動，擁有不動產就意味著在某一區域居住和生活，就產生了對該區域公共服務的需求。某一區域不動產狀況的基本情況就是公共產品供給的依據，如擁有不動產產權的居民越集中的區域，對公共產品的需求也就越多；不動產價值較高的地方，對公共產品需求的質量也就越高；不同類型不動產（工業、商業和住宅），不同產權狀況的不動產（集體產權和個人產權、租賃和購買產權等）對公共產品需求也有差異。

政府提供公共服務的資金來源于公共服務享用者繳納。一般來講，因為享用了公共服務產品而對居民收費，很難做到“享用多少、收費多少”的量化公平，而不動產溢價 （表現在地價或房價上漲的幅度）與附著其上的公共服務水平及其變化程度密切相關。于是，征收不動產稅，就成為地方政府公共服務融資和維護的基本手段。因此，不動產稅是為政府公共服務的供給提供融資的工具。

以不動產稅來替代土地財政，則是我國公共財政轉型的方向。在我國快速城市化時期（過去10多年來，我國年均城市化增速是發達國家快速城市化時期的2~3倍），對公共服務的需求在短期內被放大。由于我國沒有西方式的地方政府信用（市政債），利用國有土地一級市場壟斷，就找到了一條公共服務投資的資金獲取路徑。具體來說，地方政府通過市場化出讓國有土地使用權，獲得了土地出讓收入和相關房地產稅收，投入到城市基礎設施建設。

購買了國有土地上的不動產，就相當于免費享用未來一定年限政府提供的公共服務。土地價格包括兩部分：一部分是城市基礎設施建設成本，另一部分就是未來公共服務設施建成后的服務成本。對存量房地產征稅，就存在重復征稅的嫌疑，這是業界質疑“房產稅試點征收”的根本原因。隨著城市化從快速推進向平穩轉變，需要一次性供給并長久使用的城市公共服務設施基本建成，而城市房地產也將進入存量時代，即存量土地和房屋的交易，土地作為公共服務融資工具的地位迅速下降。

由于城市人口繼續增加，產業結構升級優化，城市區域功能優化調整，單位土地的產出將會繼續上升，城市公共服務的質量和效率也會越來越高。所有這些，都集中反映在不動產價格的上升。此時，擁不擁有不動產、擁有多少不動產，就成為衡量收入差距的主要標桿。通過征收不動產稅，就成為調節收入差距、貫徹公共服務“誰享有、誰付費”原則，以及為公共服務融資的手段。

不動產稅是我國 “建設型政府”向“公共服務型政府”轉型的最好工具。原有的流轉稅制下，經濟規模越大，政府稅收越多。政府關心的是經濟規模，而不是公共產品供給。在不動產為主的財產稅制下，政府能夠征多少稅，取決于不動產的規模及評估價值，不動產規模越大、價值越大，征的稅也就越多。而要讓本地居民擁有更多的不動產、不動產的價值不斷增長，政府就要更好地供給公共服務。這樣，政府最關心的就是老百姓對自己提供的公共服務是否滿意，公共職能型政府也就自然成型了。

以上目的的實現，有賴于通過開展不動產統一登記來摸清底數，包括不動產數量、產權屬性、所有者歸屬、不動產面積和價格等等，也有賴于不動產統一登記來實現信息統一和共享，包括不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺等四個方面實現統一，也包括不同業態不動產在一個信息平臺上集合。而這些內容在將于2015年3月實施的《不動產登記暫行條例》中已經作出了明確的立法規定，這事實上為我國公共財政的轉型打好了“前哨”。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）