余豐慧：需堵住政策性金融與自營業務相互“搭便車”之路

◎余豐慧

中國政府網12日消息，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行改革方案已獲國務院批復同意。

上個世紀90年代初，當時稱為四大專業銀行的“工農中建”由專司工商業信貸業務、農業信貸業務、基本建設信貸業務和進出口信貸業務的專業銀行向綜合性商業銀行轉變。這時，一個問題出現了：“工農中建”長期承擔的政策性業務怎么辦？經過多年爭議、專家論證，采取了兩步走做法，一是先分賬管理，即：將政策性金融業務從四大行的商業性經營業務中分離出來，實行專賬專戶管理，進行過渡；二是成立政策性銀行，專門接管和經營四大行的政策性業務。因此，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行應運而生。

國家開發銀行承接工商銀行和建設銀行已經分賬管理的政策性金融業務，包括重點工程基本建設、技術改造等固定資產貸款，撥改貸政策性業務，基礎設施建設政策性貸款，以及開發性金融業務等；中國進出口銀行承接中國銀行的進出口政策性金融業務；中國農業發展銀行承接中國農業銀行分賬管理的農業政策性金融貸款，主要是糧棉油收購貸款，采取封閉運行、分賬管理，確保不向糧農打白條。至此，“工農中建”四大行徹底剝離政策性金融業后，專心向商業銀行轉軌。

三大政策性銀行分別在各自政策性金融業務領域發揮了重要作用。

國家開發銀行多年來承擔國家重點工程項目的金融業務需要，和包括地方在內的基礎設施建設的準政策性、公共品金融需求，成效非常顯著；中國進出口銀行圓滿完成了進出口政策性金融業務任務；中國農業發展銀行在確保糧棉油收購、庫存、運輸，以及加工的金融需求上發揮大作用，達到了設立政策性銀行的初衷。

不過，隨著我國市場經濟體制的發展和完善，以及經濟轉型、結構調整，特別是全球金融危機后，中國經濟進入新常態下，三大政策性銀行在業務定位、發展方向、內部機制等方面發生了微妙變化。最明顯的特征是，成立之初定位的政策性業務范圍在縮小，三大政策性銀行越來越“吃不飽”。內部機制仍然是準行政性機構，與市場經濟方向越來越背離。其業務急需拓寬邊界，內部治理機制急需完善，急需朝著真正的企業性質、市場主體靠攏。

在三大政策性銀行中，國家開發銀行是轉軌最早的。其在前幾年就開始在做好開發性金融業務的同時，大力拓展純商業性金融業務。其內部機制已經完成了公司制改造。

因此，在國務院的這次批復中，強調的是要堅持開發性金融機構定位，進一步完善開發性金融運作模式，并沒有過分強調政策性銀行定位。這是區別于另外兩家銀行的特點。

國家開發銀行的組織架構和治理結構改造，補充資本金，強化資本約束機制等任務已經提前完成，并不是太繁重，目前主要任務應該是全力發展開發性金融業務和純商業性金融業務，特別是要抓住 “一帶一路”建設的金融需求機會。

中國進出口銀行應該按照國務院的批復，充分發揮在穩增長、調結構、支持外貿發展、實施“走出去”戰略中的功能和作用。

國務院的這次批復對中國進出口銀行的定位非常清晰：要強化政策性職能定位。要在中國實體企業“走出去”戰略中，尋求政策性金融業務的支持項目，確保國家金融政策意志落地。

在三家政策性銀行中，中國農業發展銀行在內部組織架構和治理結構上，是相對緩慢和落后的。其當務之急是，需按照國務院的批復要求，完成內部公司化改制，建立起董事會的決策機制、高管團隊等。同時，還需補充符合公司化治理要求的資本金，這是中國農業發展銀行治理結構的首要任務。此外，還要盡快確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規范的治理結構和決策機制。

國務院在批復中給中國農業發展銀行的業務定位放出了一道口子：對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算。說明在堅持以政策性業務為主體的同時，允許其發展自營性的商業金融業務。

這里面唯一讓人擔心的是，中國農業發展銀行如何兼顧好政策性金融業務和自營性業務的關系。

自營性商業金融業務盈利性高于政策性業務，但風險也大于政策性業務。政策性業務本身就是從原先的中國農業銀行分賬管理中剝離出來的。多年來，中國農業發展銀行的定位多次搖擺，也多次動議與中國農業銀行重復剝離資產。同時，如何界定政策性金融業務與自營性業務的邊界、防止出現相互“搭便車”現象，有待進一步研究和探討。

總之，國務院批復三大政策性銀行的改革方案，是三家政策性銀行在新起點、新航線上的再出發，對此尚需精心謀劃，做好頂層設計。