李宇嘉：修訂住房公積金管理條例讓政策性住房銀行漸行漸近

每經編輯 李宇嘉    

11月20日，國務院法制辦公布了《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）的修訂送審稿，這是《條例》時隔13年之后再次修訂。

首先，住房公積金的繳存和提取范圍擴大了。個體戶、自由職業者等群體也可以繳存、提取公積金，申請公積金貸款；除購買、建造房屋外，裝修、租房、物業費繳交等也納入公積金提取范圍。其次，針對公積金結余量大但城市間“余缺不均”的現狀，公積金中心可發行或購置公積金貸款支持證券。第三，閑置公積金可投資大額存單、政府或金融債券、貸款支持證券等固定收益產品。最后，淡化公積金中心行政職能，強化其公積金流動性、保值增值、風險管理的決策能力。

傳統的公積金政策是基于人口不流動設計的，但過去10年，我國的人口流動、住房情況以及公積金運行發生了前所未有的變化，這就需要公積金流轉起來，充分利用低成本資金來實現居民住房需求。過去10年也是我國房價快速上漲的10年，但政策性住房金融機構建設滯后，老百姓住房難也與此有關。

未來，改善型住房需求將會爆發，棚戶區改造也將推進，城市新移民“先租后買”的住房消費體系越來越清晰，特別是“以人為本”的新型城鎮化，將著力解決2.6億外來人口的住房需求。在高房價背景下，需要公積金扮演政策性住房金融的重要角色，而其在繳存、提取、用途、流動等方面也需要作出全面調整。

近年來，住房需求與公積金結余的“區域錯配”越來越嚴重，盡管國家也發布了相關政策，但由于公積金中心行政職能較強，以及其“屬地化”的管理原則等原因，公積金政策邊際上修繕的效果并不好。

修訂后的《條例》將政策規章化，這無疑是完善公積金運行的首要保障。更重要的是，《條例》將閑置公積金投資范圍擴大到有價證券，明顯提高了公積金投資收益，改變了公積金長期投資于存款、國債，跑不贏CPI和一年期存款利率的“詬病”，有利于從根本上打擊違法提取的“地下市場”，提升繳納和歸集的積極性。而且，公積金“水位”告急、排隊“等貸”的城市，也可以通過發行資產支持證券，以高收益吸引閑置公積金。這樣，異地流轉也就水到渠成了。

根據近期發布的“十三五”規劃建議提出，戶籍人口城鎮化率加快提高是“十三五”時期經濟社會發展的主要目標之一。因此，實現外來務工人群的本地化，將是新型城鎮化的主要目標。本地化的首要訴求就是“住有所居”，但農民工規模大、收入水平較低、現有居住形式亟待更新，單靠財政投入、銀行貸款無力解決。

同時，伴隨著資金來源短期化、存款理財化、利率市場化，對于商業銀行而言，不僅個人住房貸款的收益越來越低，期限錯配風險也越來越突出。特別是在不良貸款進入新一輪高發期、流動性管理能力成為銀行核心競爭力的情況下，未來不能指望商業銀行行使政策性功能，也就無法靠商業銀行來支持新型城鎮化住房需求。

因此，擴大公積金投資和融資范圍、區域，公積金繳存和貸款覆蓋外來人群、實現“類銀行”的資金流動、淡化公積金中心行政職能、增強風險準備實力等，事實上是公積金中心逐漸向住房銀行轉變的政策舉動。

此外，借助于政府財政的幫扶，就可以實現個人、單位和國家“三家抬”，提高外來人口的購房支付能力，助推外來人口本地化，這是降低城鎮化融資成本的路徑。

根據住建部發布的最新數據，截至2015年7月底，全國住房公積金繳存余額3.97萬億元、貸款余額2.88萬億元，在資產負債上相當于一家中等股份制銀行的規模。未來，如果能夠擴大繳存群體范圍、提升繳存和歸集激勵、實現異地流轉，全國公積金繳存和貸款余額有望達到大型商業銀行的規模。

公積金若能向政策性住房銀行轉型，并借助于財政支持和發債融資，建立全國性的、有規模的政策性住房銀行體系，這對于支持外來人口的剛性住房需求，創新新型城鎮化投融資機制，夯實以消費為主的內需，無疑具有重要的作用。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）