交行首席經濟學家連平：金融監管體制改革難在如何全局性協同推進

每經編輯 每經記者 沙 斐 每經編輯 姚茂敦    

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近年來，在金融新業態和跨市場金融產品不斷涌現的背景下，對現有金融監管體系進行改革的聲音不絕于耳。

李克強總理在今年的政府工作報告中也提出，“穩妥推進金融監管體制改革，有序化解處置突出風險點，整頓規范金融秩序，筑牢金融風險‘防火墻’。”

“近年來，金融領域跨行業跨市場經營獲得了長足發展。在此背景下，分業監管與綜合經營之間的矛盾不斷凸顯。”交通銀行首席經濟學家連平近日在接受《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪時指出，現行的分業監管體制已無法滿足金融跨行業跨市場經營所需監管需求，需要加強統一的宏觀審慎政策和微觀審慎監管。

●宏觀審慎政策和微觀審慎監管互為補充

NBD：您認為當前金融監管體制中有哪些弊端？

連平：當前的分業金融監管體制主要存在四方面問題：

一是新興領域存在監管盲區。一方面，監管機構欠缺主動監管結構復雜、責任重大新興業務的意愿；另一方面，不同監管部門對跨市場創新業務的協調監管難度較大。

二是多頭監管易引發監管套利，導致風險隱匿并放大。比如，受監管理念及不同行業發展特征差異影響，不同行業的監管機構在資本約束、信披等方面的標準寬嚴不一，某一監管機構為降低風險而收緊監管的行為常常事與愿違，金融機構在監管壓力下可將業務通過多重渠道轉移至其他監管要求較低的市場。

三是各監管部門集監管與行業發展職能于一身無助于風險防范。各監管部門為推動行業改革發展而有放松監管、默許高風險金融活動的動力。而風險事件出現后，監管部門又往往傾向于嚴防死守、不愿打破剛兌進而導致風險進一步積累。

四是貨幣當局游離于金融監管之外不利于防范系統性風險。這一分離狀態導致貨幣政策與宏觀審慎政策缺乏統籌協調管理，還加大了貨幣當局從其他分業監管機構獲取核心監管數據的難度。貨幣當局難以全面、及時、準確掌握微觀金融機構風險情況，其防范系統性風險的能力也相應大打折扣。

NBD：金融監管體制要想符合當前發展形勢，應往哪個方向努力？最大阻力是什么？

連平：2008年的國際金融危機充分暴露了原有金融監管體制未能統籌好宏觀審慎政策和微觀審慎監管，以致無法從逆周期視角前瞻性采取有效措施防范風險的跨市場傳播。監管體制落后于金融創新、監管標準不一、有效信息共享機制缺乏，以及有序處置金融風險的工具和經驗不足，也是原有體制的重要缺陷。

我國金融監管體制改革的關鍵，在于如何統籌構建好宏微觀審慎政策和監管框架。

宏觀審慎政策旨在防范系統性風險，既通過逆周期監管平滑金融業的周期性波動，又通過對系統重要性金融機構的流動性、資本要求等監管避免風險跨市場傳染。微觀審慎監管則主要在于監督單個金融機構行為穩健、合規經營。

宏觀審慎政策和微觀審慎監管需要互為補充，統籌構建宏微觀審慎監管體系才能夠有效防范風險。將二者職能完全統一于貨幣當局需要考慮監管能力、必要的分工以及對逆周期宏觀調控的影響。折中的考慮是將宏觀審慎政策及與金融穩定密切相關的部分微觀審慎監管職能賦予貨幣當局，其他微觀審慎監管職能則賦予其他機構，但微觀審慎監管職能具體該如何分解、分配仍需進一步研究、探索。

金融監管體制改革的難點在于如何全局性協同推進、避免單個市場變化對其他市場的不利影響。當前，重大改革雖有頂層設計，但方案出自某個部門，雖然這些設計是總體性、方向性和原則性的，卻免不了會帶有部門色彩。在具體貫徹落實時，往往是將其分解成不同部分，由不同職能部門負責具體方案并加以實施，這也容易導致改革實施的部門化。而金融市場具有很強的整體性和聯動性。

NBD：新舊監管體制交替過程中，應怎樣做才能平滑過渡？

連平：新舊監管體制交替過程中，市場應重點關注金融機構去杠杠而導致的流動性收縮。統一監管意味著不同市場、不同行業的監管標準將趨于統一，監管套利行為將大為縮減、金融機構資產負債表進一步收縮，進而導致市場流動性收緊。統一監管還意味著部分跨市場新興業務監管盲區減少，也將進一步導致流動性收縮。而流動性迅速收縮往往是金融風險暴露的觸發因素，需要高度警惕。尤其是在當前降杠桿和抑泡沫的背景下，需要關注和防范由各監管部門齊頭并進，采取同方向措施所形成的流動性收緊風險。

●現有監管協調機制有待完善加強

NBD：近期，為規范金融機構資管業務，“一行三會”等部門正起草統一監管標準。對此，您怎么看？

連平：你提到的資管監管新規主要有四方面值得關注：一是結合之前央行上調貨幣政策操作利率等舉措，監管部門防范金融風險、加快金融去杠桿的態度非常堅決，金融領域防風險、控杠桿將是全年主題；二是此次資管新規由央行牽頭，銀監會、證監會和保監會等相關機構參與制訂，體現出我國分業監管體制的協調機制正在加強，宏微觀審慎性管理緊密配合且在向央行集中；三是若這些監管新規都能落實，將對資管行業產生深遠影響，銀行須順應監管變化，加快資管業務轉型；四是跨行業的資管新規意味著因不同市場監管制度寬嚴不一而導致的資管行業監管套利模式將走向萎縮，但需警惕這一過程中各金融機構杠桿出清、資產負債表收縮而引發的流動性緊張及二級市場價格波動。

NBD：您對當前金融監管架構變革有何建議？

連平：目前，可在三方面加強監管協調、明晰監管職責：

一是完善并加強“一行三會”的監管協調機制。提升現有協調機制的權威性，對涉及金融業戰略規劃、宏微觀審慎監管、創新產品、業態監管以及系統性金融風險管控等重大問題集體研究分析、協同決策，并督導各監管機構開展工作。加強監管協調的內涵不僅局限于監管機構之間的橫向協作，還包括中央與地方監管的上下聯動，建議盡快明確中央與地方金融監管職責分工。

二是進一步厘清各監管機構職責，逐步由機構監管向功能監管轉換。可參照國際經驗，對宏、微觀監管職責盡可能較為明確地分解。其中宏觀審慎政策及涉及金融穩定的微觀審慎監管職責似可賦予央行，而行為監管和其他微觀審慎監管職責保留在各分業監管部門或是未來可能成立的統一行為監管部門。為解決監管空白和重復并存的問題，建議依據金融創新所實現的基本功能而非金融機構業務類別來確定相應監管歸屬和規則，盡快研究修改《商業銀行法》等法律，根據產品性質劃分監管歸屬。

三是合理提升央行宏觀調控和金融監管機構的獨立性，提高宏觀調控的及時性和監管有效性。可研究考慮將監管部門指導行業發展與監管行業穩健運營職能適當分離，逐步將引導行業轉型和發展規劃的職能移交給行業協會。監管機構則主要從風險管控和業務合規的角度對行業發展提出建議和指引。可針對貨幣政策相關操作在一定范圍內加以授權，使其更大范圍內靈活、及時地微調貨幣政策和運用宏觀審慎管理工具。

NBD：當前，金融業混業經營形勢加劇是否已與現有的監管體制形成錯位？

連平：近年來，金融領域跨行業跨市場經營獲得了長足發展，分業監管與綜合經營之間的矛盾不斷凸顯。

一方面，綜合化運營給監管機構對跨業金融機構并表風險管理帶來挑戰。金融機構跨行業交叉持股容易導致風險跨行業、跨市場交叉感染，監管部門需對不同行業、不同市場的風險進行并表管理以防控金融集團的整體風險及不同內部機構之間的風險轉移。

另一方面，跨市場、跨行業新興業務鏈條延伸給分業監管體制防范系統性風險帶來挑戰。在混業經營趨勢下，金融機構針對不同市場的金融創新導致客戶往往需要通過多類金融機構、接受復雜的產品設計方案才可最終獲取資金，某一環節的風險很容易傳導至其他環節進而可能造成系統性風險。但目前監管體制缺乏綜合的風險監測體系及處置機制。

總之，分業監管體制已難滿足金融跨行業跨市場經營所需監管需求，需加強統一宏觀審慎政策和微觀審慎監管，統籌管理好相關機構、設施和信息。

指導與監管分離

可研究考慮將監管部門指導行業發展與監管行業穩健運營職能適當分離，逐步將引導行業轉型和發展規劃的職能移交給行業協會。監管機構則主要從風險管控和業務合規的角度對行業發展提出建議和指引。可針對貨幣政策相關操作在一定范圍內加以授權，使其更大范圍內靈活、及時地微調貨幣政策和運用宏觀審慎管理工具。