發展粵港澳大灣區重在頂層統籌設計

每經編輯 余淼杰    

圖片來源：視覺中國

余淼杰

粵港澳大灣區是指由廣州、深圳、佛山、東莞、惠州（不含龍門）、中山、珠海、江門、肇慶9市和香港、澳門兩個特別行政區形成的城市群，跟通常俗稱的“大珠江三角洲”地區基本吻合。之所以起名“大灣區”，多少有點跟美國舊金山的灣區媲美的意思。發展粵港澳大灣區的想法不是近日才有，但于新年伊始再談這個話題顯得十分重要。

發展中國經濟，自然離不開城鎮化和工業化。而發展五大城市群，做好產業集群則是城鎮化發展的核心所在。中國的五大城市群，雖說只占了全國面積的一成，但占了四成的人口、六成的GDP，而且還聚集了七成的高校。抓住了五大城市群的發展，就抓住了城鎮化的牛鼻子。

五大城市群中，粵港澳大灣區應該說特色鮮明，區內的發展也是相對最充分最平衡的。仔細評點一下五大城市群，不難發現：京津冀城市群，目前實際上是被分成北京和天津兩大超大城市，京津之間的北三縣、廊坊發展還比較落后。雄安新區是千年大計，但目前還停留在規劃論證階段。長江中游城市群其實目前只有武漢、長沙、南昌3個孤立的大城市。而成渝城市群，客觀上成都和重慶之間尚未連成一片。

真正可以跟粵港澳大灣區媲美的是長三角城市群，論經濟發展、地區聯動、發展潛力都跟粵港澳大灣區不分伯仲。但細看之下，粵港澳大灣區還是有長三角所沒有的優勢，那就是有港澳。香港成熟的市場經濟和國際金融中心地位，不僅可以給大灣區9市帶來大市場的規模效應，還可以利用其先進的市場經濟運作與管理，給大灣區9市的進一步發展提供借鑒。從這個角度看，粵港澳大灣區的確在5大城市群中有獨特的地位，其未來發展不可小覷。

不過，粵港澳大灣區要想在未來取得長足發展，關鍵得做好以下三件事：

一是允許地區差異，培植各城核心競爭力。

筆者個人認為，發展粵港澳大灣區，“存同”固然重要，但重在“求異”。未來發展應突出地區差異性，強調培植9大城市之間的核心競爭力。這種模式可能跟日本東京-橫濱、大阪-神戶-名古屋的發展不同，應避免橫向、無差異性的“攤大餅”，而多考慮垂直、縱向發展。在各地現有比較優勢產業的基礎上，因地制宜，培植發展各自的核心競爭產業，避免無序競爭和可能的重復建設。

具體而言，應繼續發揮香港地區金融、物流、會計、離岸貿易的優勢，讓香港在制度設計、管理運作方面，成為9個內地城市的窗口。而對于東莞、惠州，則重在加工貿易的“騰籠換鳥”和轉型升級。深圳應努力培植成全國乃至亞洲最先進的科技創新中心。正如今天的美國硅谷，之所以比原來的底特律汽車城有活力，不在于具體產業的異同，而在于硅谷是全球創新的中心，江湖地位無可取代。

值得一提的是，粵港澳大灣區的發展，應避免“亮了東岸，暗了西岸”的誤區。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江門4市宜抓住時機大力發展白色家電及其他高端制造業。而廣州作為廣東省會，則應在貿易和文化發展方面多下功夫。肇慶地處大灣區最內陸，旅游資源豐富，“綠水青山就是金山銀山”，可以繼續大力發展旅游業，并打造成先進的農業基地，成為大灣區的后花園。

二是城市群建設，頂層設計要先行。

粵港澳大灣區的建設，重中之重在于有科學合理的頂層設計、統籌規劃。未來成功的粵港澳大灣區，不應停留在過去常提的“前店后廠”模式。因為如果這樣，就可能形成城市之間城鎮化和工業化彼此兩張皮的情況，而無法做到兩化之間相互融合、相輔相成。

要做到這一點，政策的頂層規劃就顯得非常重要。比如，香港作為目前全球最成功的自由貿易港和全球六大金融中心之一，其比較優勢非常明顯。政府自不必制定過多的政策，在那里，“看不見的手”調節市場已經做得很成功了。

目前，深圳前海自貿試驗區下一步該怎么走？一種選擇是蕭規曹隨，原來怎么樣，現在還怎么樣，另外一種思路是升格發展成開放度更大的自由貿易港。

此外，政策上值得繼續思考的是，廣州怎么辦？一種可能的方案是把目前的廣州港，比如說黃埔關，考慮升級為自由貿易港。畢竟，沒有規定要求，要建自由貿易港，必先成為自由貿易試驗區。這種設計的好處是穗、深、港三地的發展能互為犄角、互為依托。

至于東莞、惠州，目前國家已允許東莞探索開放經濟新體制，而東莞、惠州兩地產業結構比較接近，東莞這兩年所積累的成功經驗，很大程度可以在惠州推廣、復制。

三是要素流動是關鍵。

要想把粵港澳大灣區發展成為有類似“自由貿易區”、“關稅同盟”等具有世界影響力的高端貿易體系，政策的另一關鍵是打通條塊，允許各種要素區內自由流動。

目前，應該說，粵港澳大灣區已經基本實現了產品市場的自由流動。但接下來的改革攻堅之處應在于允許各種生產要素的自由流動。這至少包涵下面四個方面的要求。

第一，人才的自由流動。目前，港澳兩地人才到內地工作，手續相對以前是便利不少，但生活方面，比如小孩上學等具體問題，還待進一步落實。反過來，大灣區內地居民到港澳旅游工作則仍很不方便。未來的發展應該考慮給大灣區內地居民到港澳發展開綠燈，比如可以考慮實施類似“落地簽”的制度。

第二，在資本流動方面，可以考慮給大灣區區內企業貿易和投資提供更大便利。在符合國家規定的前提下，可以給區內企業更多外匯留存，在具體制度安排上更加靈活方便。

第三，在貿易方面，應進一步提供貿易便利化，努力提供“一站式”“零跑腿”服務，邊檢、海關等各職能部門應該進一步做到數據共享，避免各自為政，重復建設。

第四，在引進外資方面，全面實施負面清單管理模式和準入前國民待遇。在制定“國民待遇”相關具體規定方面，如境內對不同企業類型，目前政策有所差異的，則門檻宜對低不對高。

總之，把粵港澳大灣區打造成高端自由貿易區域，是目前中國城鎮化發展的一個重頭戲。要演好這出戲，當務之急是做好統籌規劃。

（作者為北京大學國家發展研究院副院長、教授）