宅基地“三權分置”改革將讓農民充分享受制度紅利

每經編輯 李宇嘉    

圖片來源：視覺中國

李宇嘉

近日，國土資源部部長姜大明表示，中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。

正如姜大明所言，這是一項重大理論和實踐創新。它賦予了農民更多的財產權利，以分享改革開放和資產溢價的紅利，解決城鄉發展的不平衡、農民增收后勁不足，通過推進城鄉要素平等交換，實現農村集體用地與國有土地同等入市、同地同權，建立城鄉統一的建設用地市場。

十八屆三中全會以來，我國對集體土地制度改革，采取的是系統的、全方位的頂層設計，即從確權、試點流轉，再到2020年建立城鄉統一的建設用地市場，最后達到賦予農民同等的土地權益，實現城鄉一體化。十八屆三中全會以后,集體經濟范疇“三塊地”（耕地、集體經營性建設用地、非經營性的宅基地）的改革全面提速。

由于集體土地關乎8億農民的民生、社會穩定、耕地紅線、生態保護，制度問題又相當復雜，實踐中則采取了由易到難、漸進改革的一般路徑。

首先，“三塊地”改革試點之初，中央就提出堅守“土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民利益不能受損”三條改革底線；其次，集體土地流轉從最易環節展開，如耕地宅基地內部流轉、經營性建設用地流轉等。

事實上，十九大報告已明確，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。也就是說，在改革開放以來農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權”分離的基礎上，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行“三權”分置，這是繼家庭承包責任制后，農村改革的又一重大制度創新。

“兩權”分離實行農戶平均承包土地，解決了十幾億人口的溫飽問題。但是，承包經營權“兩權合一”、土地碎片化（全國戶均耕地7.5畝、5.7塊）、封閉運行的格局，不適應城鄉要素充分融合，農業經營方式多樣化、規模化、產業化，農村人口大規模進城，農業成本上升，經營效率下降，以及農民要獲得財產權益等新形勢和新訴求。

因此，“三塊地”中，耕地承包權近年來快速流轉。目前，全國2.3億農戶中流轉土地的超過了7000萬戶，比例近30%，經營耕地50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，新型職業農民超過1200萬人，農民合作社達到190萬個，主要農作物耕種收綜合機械化水平超過65%。

承包地“三權”分置改革還引導和推動更多資本、技術、人才、管理、金融等要素向農業農村流動，推動發展多種形式的適度規模經營，催生了家庭農場、合作社、農業企業等多種類型的新型農業經營主體，為中國特色農業現代化開辟了新路徑。

同時，集體建設用地入市也轟轟烈烈地展開。特別是針對新市民建設市場化的租賃住房，2017年國家確立了13個熱點城市開展試點，這已成為大城市集體建設用地入市穩定和可行的渠道。

但目前，“三塊地”中，唯有宅基地市場化流轉進展不足。事實上，近年來隨著大量農村勞動力向城鎮遷徙，整村“空心化”問題很嚴重。中科院2013年的測算顯示，全國宅基地總共約有2.7億畝，空置約1.14億畝，占比近40%。如果不改變用途，處于空置狀態的這1.14億畝宅基地，多半還要繼續空置下去。

未來，我國城鎮化浪潮不可阻擋，進城并分享城市化和現代化紅利，這是互聯網消除信息不對稱、交通大發展降低城鄉交融成本后，多數農民的強烈訴求。1.14億畝差不多相當于5個北京市的大小了，這是巨大的資源錯配和浪費。

目前看，全國可入市的經營性集體建設用地只有5000萬畝，一部分已經以各種形式（小產權房、加工制造基地、工業區等）進入市場，且不是每一個村都有經營性建設用地，也即村民間擁有的經營性建設用地的份額差別較大。但是，村民宅基地擁有差別不大，世代居住也使得權屬更明確，更易于流轉。宅基地相比建設用地會低廉一些，按每畝50萬元計算，將盤活50萬億元以上，這是巨大的財產紅利。

近年來城鄉間龐大的基礎網絡完成鋪設，不僅包括道路、有線電視、通訊網絡、物流等，也包括土地承包、新農合和新農保等社會保障和公共服務網覆蓋面擴大。有形和無形網絡覆蓋，把13億人連在一起，也促成了史無前例的城鄉要素融合。

一方面，高成本驅使城市居民到鄉村承包土地，開展規模化種養殖，完全可通過村村合并、農民集中居住，將宅基地復墾為耕地，將被點狀分布的宅基地分割的耕地連片，實現更高水平的規模經營。

另一方面，調整農業結構，促進農村一二三產業融合發展，發展特色產業、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等新產業、新業態，這既是城鄉居民對美好生活向往的訴求，也是在堅持土地集體所有權，穩定農戶承包權的基礎上，充分放活土地經營權，夯實農民財產權收益，實現共同富裕。

此外，在用途管制的框架內，可以通過建設用地“增減掛鉤”等模式來實現宅基地其他合法流轉形式。早在2013年，國土部就批準將“增減掛鉤”試點擴展到29個省。宅基地復墾釋放出建設用地指標，可在大城市公開市場化出讓，這一模式可以說是農村居民分享城市化、土地資產收入的重要途徑。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）