朱雋：“匯率操縱”認定標準的比較

8月6日，美財政部在美總統特朗普的要求下，對中國貼上“匯率操縱”的標簽，引發各方震驚和熱議。認定中國“匯率操縱”既違背經濟學基本常識和國際社會的共識，也不符合美國自身法律設定的量化衡量指標，嚴重破壞了國際規則。我們對有關法律法規和國際組織對“匯率操縱”認定的普遍做法進行了梳理，主要有以下幾種情況。 一、美國對“匯率操縱”的認定 美國自20世紀80年代初期貿易余額由順差逐步轉為逆差后，高度重視對外部門，先后制定了兩部法案用于評估貿易伙伴國的匯率政策。兩部法律對“匯率操縱”的認定和處理并不完全一致，被評估的經濟體只要達到其中一部法律設定的標準，就可被認定為匯率操縱國。 第一部是《1988年綜合貿易與競爭法》。該法案旨在強化美國在貿易方面的國際地位，其中第3004條（b）款規定，美財長每年要分析外國匯率政策，每半年更新，判定他國是否有操縱匯率以阻礙國際收支有效調整或在國際貿易中獲得不公平優勢的行為（即現在美財政部每半年發布的《美國主要貿易伙伴的宏觀經濟和匯率政策報告》）。這部法案并未明確“匯率操縱”的標準，因此美財政部評估他國匯率政策具有很大的自由裁量權和靈活性。此次美財政部認定中國“匯率操縱”主要是援引這部法案。 該法案未明確規定糾正或懲罰性措施。如果美財長認定一國有操縱匯率行為，僅要求美政府迅速采取行動，發起雙邊談判或在國際貨幣基金組織（基金組織）平臺進行磋商。 第二部是《2015年貿易便利與強化法案》。法案第701條修正案規定，美國財政部在基于《1988年綜合貿易與競爭法》對主要貿易伙伴的宏觀經濟和匯率政策進行分析時，應考慮三項關鍵指標：一是與美國存在顯著的雙邊貿易順差；二是擁有大額經常賬戶順差；三是在外匯市場持續開展單向干預。若一國同時觸發上述三項指標，則會被認定為“匯率操縱國”。如滿足兩項或在美國貿易逆差中占較大份額，則會被列入監測名單。美財政部進一步就這些指標制定了量化評估標準：一是與美雙邊貨物貿易順差超過200億美元；二是經常賬戶順差與GDP之比超3%；三是在過去12個月中至少8個月多次實施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。美財政部還將評估對象設定為美國前12大貿易伙伴。 如果根據這部法案判定一國為匯率操縱國，美總統需發起“強化雙邊貿易磋商”。若在雙邊磋商結束后一年，美財長認定該經濟體未能采取恰當措施糾正本幣低估和過度順差，美總統需實施以下一種或多種政策行動：一是限制其申請美國海外私人投資公司的融資項目；二是將其剔除出美國政府采購的供給清單；三是要求基金組織對其加強監督；四是要求美國貿易代表在與該經濟體簽訂貿易協定或發起相關談判時予以審慎考慮。但若采取上述行動會對美經濟和國家安全帶來損害，美總統可豁免上述糾錯措施。 該法案實施后，美財政部迄今共公布了7份匯率政策報告，認為包括中國在內的美國主要貿易伙伴均未操縱匯率。其中，2016年4月，法案生效后的首期報告中，中國滿足雙邊貿易順差顯著、經常賬戶順差占GDP比重較高2項標準。同樣被列入監測名單的有日本、韓國、德國等。2016年10月之后的6份報告中，中國僅滿足雙邊貿易順差顯著一項指標，但由于在美國貿易逆差中占較大份額，仍被留在監測名單。日本、韓國、德國等也是監測名單的常客。 今年5月，美財政部調整了兩項量化評估指標：一是經常賬戶順差與GDP之比的門檻由3%改為2%；二是改為在過去12個月中至少6個月（此前為8個月）多次實施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。財政部還擴大了評估范圍，將對美雙邊貨物進出口總額超過400億美元的貿易伙伴都納入評估范圍（此前為美前12大貿易伙伴）。匯率報告監測名單因此擴展至中國、日本、韓國、德國、意大利、愛爾蘭、新加坡、馬來西亞與越南等9個經濟體。其中，中國、韓國僅滿足1項指標，其余7國均滿足2項指標。 除以上法案外，美商務部擬推出的對匯率低估加征反補貼稅，可能會利用美國對中國貼上的“匯率操縱”的標簽。今年5月，美商務部通過聯邦公報發布提案征求公眾意見，擬修改反補貼稅相關部門規章，認定政府行為導致的匯率低估可能構成“補貼”，認定從事國際貿易的企業可以構成補貼特定群體，從而使美商務部可針對一國的匯率低估而征收反補貼稅。其中，匯率評估由美財政部負責，美商務部可對財政部的評估結論提出不同意見，并允許財政部進行評論和反駁。目前，該提案已完成公眾意見征求。 二、基金組織對"匯率操縱"的認定 基金組織的宗旨包括就國際貨幣問題進行磋商與協作，促進匯率穩定，保持成員國之間有秩序的匯兌安排，避免競爭性通貨貶值。基金組織章程第四條款要求成員“應避免操縱匯率或國際貨幣體系，以妨礙國際收支的有效調整并獲取對其他成員國的不公平競爭優勢”。只有在基金組織認為成員國同時滿足以下兩點的情況下，成員國才被認定為不符合上述條款的規定：（1）該成員正在操縱其匯率或國際貨幣體系以及（2）其操縱是為了阻止有效的國際收支調整或從其他成員獲得不公平的競爭優勢。 基金組織每年對成員國開展例行的第四條款磋商，在財政政策、貨幣政策、社會政策等宏觀政策之外，也會對匯率進行評估。此外，根據基金組織的規定和程序，成員國也可要求基金組織對另一成員國匯率進行評估。 三、世界貿易組織（WTO）對“匯率操縱”的認定 WTO不獨立認定成員“匯率操縱”或低估，需要聽取基金組織的意見。《關稅與貿易總協定》（GATT）第15章明確規定，涉及匯兌問題時，成員國應與基金組織磋商，由基金組織做出判定結論。因此，如有成員國提出涉及匯率的指控，WTO會將有關問題交基金組織，由基金組織評估并作出決定。 WTO規則涉及匯率及匯兌的條款較為模糊，既未明令允許，也未明令禁止成員國以此為由發起反補貼調查。《關稅及貿易總協定》（GATT）要求，締約方不得通過匯兌行為（exchangeaction）違背GATT精神。該條款模糊之處有二：一是何為“違背GATT精神”缺乏具體含義；二是“匯兌行為”既可以理解為貨幣可兌換政策，也可以理解為匯率政策，缺乏明確的界定。但WTO相關規則也未明確禁止成員國提出此類訴訟要求。 匯率操縱、匯率低估很難納入現行WTO的補貼與反補貼框架，目前尚無成員國以此為由向WTO提起訴訟。一方面，匯率低估并未明確列入《補貼與反補貼措施協定》列舉的補貼形式。另一方面，匯率低估對出口商帶來的利益難以確定，而且匯率廣泛涉及經濟各個部門，很難進行“專向性”舉證，而“專向性”是構成補貼的必要條件之一。 綜合來看，判斷一國貨幣的匯率水平是否適宜，最權威的機構是基金組織，不是美國政府，美國依據自己的國內法對他國經濟政策和匯率水平做出主觀判斷并輔之以所謂的標簽和各種指責，本身就缺乏合理性和合法性。此次美認定中國“匯率操縱”毫無根據，這種任性的單邊主義行為將貿易摩擦延伸至金融領域，不僅破壞了國際規則，也會對全球金融穩定和經濟復蘇帶來負面影響。在給中國貼上“匯率操縱”的標簽之后，美國可能有進一步的施壓舉措。我們希望美國迷途知返，回到理性和客觀的正確軌道上來。當然，中國經濟具有巨大的韌性、潛力和回旋余地，我們對中國應對各種可能情況的能力充滿信心。 （作者為中國人民銀行國際司司長朱雋） 中國人民銀行微信公眾號轉自2019年8月12日《金融時報》 封面圖片來源：攝圖網