對話陸銘：我們有太多的體制性、結構性問題，解決可釋放巨大制度紅利

每經記者 朱玫潔    每經編輯 楊歡    

編者按

中國將進入“十四五”時期，這是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，很多未來發展的中長期問題都要在這五年破題。

8月24日下午，習近平在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會，強調國內外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇也帶來一系列新挑戰，要求以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局。

“凡事預則立，不預則廢”。“十四五”規劃將為應對“變局”做好充分準備。聚焦本次會議，其主題正是就“十四五”規劃編制等提出意見和建議，參與此次座談會的均為主流經濟學家，是中國經濟學界的中堅力量。

座談會現場，共有9位專家現場發言，包括國內經濟學領域的頭部領軍者，北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫；國內研究人口的頂級學者，中國社會科學院副院長蔡昉；70后學者，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘等，他們從各自專業領域出發，對“十四五”時期發展環境、思路、任務、舉措提出了重要意見和建議。

“十四五”開局起步，《每日經濟新聞》專訪到部分座談會現場發言專家，特別推出“大國征程——十四五前瞻·深度對話”系列報道，本期對話嘉賓——總書記座談會上，最年輕的發言者陸銘。

中南海座談會上，陸銘現場發言 圖片來源：新聞聯播

8月24日，總書記在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會。

作為9位現場發言專家之一，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘，是此次參會者中最為年輕的一位，生于1973年。

當下，我國發展的內部條件和外部環境正在發生深刻復雜變化。座談會提出，“十四五”時期，我國要以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局。

作為一名長期研究中國經濟、城鄉和區域發展、勞動經濟學的學者，陸銘表示，我國在城鄉和區域發展方面，仍存在諸多結構調整的空間，如果一些體制性、結構性問題得以解決，將能產生巨大的“制度紅利”。

暢通國內大循環，仍有不少需進一步理順的地方。在陸銘看來，加快外來人口的市民化進程、校正土地和住房空間錯配、常住人口公共服務（尤其子女教育）的均等化……這些都是可以產生巨大紅利的城鄉和區域發展“結構調整”空間。

具體而言，這些“結構調整”在“十四五”期間可以進行怎樣的探索？《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）第一時間專訪陸銘，對話如下：

 

一個應重點強調的問題：

“下一代”教育不能因戶籍受影響

圖片來源：攝圖網

NBD: 您如何看待目前我國城鄉和區域發展局勢？這方面，“十四五”面臨怎樣的機遇和挑戰？

陸銘：城鄉和區域發展總體趨勢有好的方面，也存在不少問題。從好的方面來說，我們城鄉和區域發展的人均GDP有所收斂，也就說人均GDP差距有縮小的趨勢。

從城鄉角度來講，這種差距縮小是可以切實感知到的，比如農村的人均收入水平有了比較明顯的改善，農村地區的宜居程度、基礎設施的供給有了非常明顯的進步。在區域發展方面，一些城市群已經開始形成，欠發達地區的經濟發展水平也有追趕的趨勢。

當然，也存在問題。展望未來的話，我覺得應該更多看到問題，比如城鄉和區域間收入差距的縮小，有一些其實是通過大規模的財政轉移支付來實現的，還有一些地方建設，表面上看不錯，但背后很可能是依托地方政府負債來進行的，這些項目能否有充分的投資回報，是很值得質疑的。這些現象在一些人口流出地會表現得更加明顯。

在農村農業方面，由于長期存在的戶籍制度阻礙勞動力流動，農村地區還滯留有大量的農村人口。盡管當前農業規模經營有所推進，但總體速度還比較慢，如果離開規模經營，農業生產成本降不下來，農產品的國際競爭力很難提高，農民的增收也會變得比較困難。

還有一個在城鄉之間應該重點強調的問題——下一代教育，現在城市里已經有將近3億農民工群體，他們的孩子因為沒有父母所在地的戶籍，在接受教育時仍然存在差別待遇。其中相當一部分孩子成為了農村留守兒童。另外一部分孩子跟父母在一起，但他們所獲教育的質量相對來說差一些，我們稱之為流動兒童。

這部分人口也是未來中國服務業、制造業發展的重要人力資源。如果他們的教育水平不能得到有效提高、教育質量不能得到充分改善，對于形成人力資本大國、未來可持續勞動力的供給是非常不利的。

展望“十四五”，我一直有一個觀點，目前存在的問題就是我們的機遇，用我這次參加座談會時的表述，我們有太多的體制性、結構性的問題，如果得到解決，那么可以釋放巨大的制度性紅利。

在以上的這些問題里，關鍵是人口能夠更加自由地流動。這樣的話，城鄉間、地區間的收入差距可以進一步縮小。同時，我們城市這一端如果能隨著外來人口的穩定居住和就業，為其提供平等公共服務、甚至落戶這類待遇的話，可以期待中國舉家遷移率的提高。舉家遷移率提高以后，農村的留守老人、留守婦女，特別留守兒童的現象就可以得到改善。

 

最急迫的城鄉發展改革：

加快外來人口的市民化進程

圖片來源：攝圖網

NBD: 雙循環背景下，城鄉和區域發展在哪些方面的改革，更顯急迫？

陸銘：在雙循環背景下城鄉和區域的改革，如果要按急迫性來排序的話，我認為最重要的舉措是加快外來人口的市民化進程。

當前3億農民工，尤其是已經長期穩定就業和居住于城市的一部分人遲遲不能得到平等的公共服務，已產生了農村地區的留守老人和婦女兒童問題，對于城鄉和區域發展有牽一發動全身的影響。

一方面，城市地區公共服務不均等，使他們的子女教育、生活質量受到影響，這還會制約他們的消費增長。

根據我的研究，在所有其他的因素，包括年齡、性別、教育收入都得到控制的情況下，一個外來人口平均比他所在城市的城鎮居民消費低出16%-20%。這是一個嚴重制約消費需求增長的因素，如果能得到改變，就可以刺激內需，有利于國內大循環。

在農村地區，產業以農業為主、再加上一些旅游和自然資源，如果農村人口可以更加順暢地流動，那么農村地區的人均資源占有量就可以得到提升，有利于提高農村地區的人均收入，農業的規模化經營和現代化經營也將得到進一步地推進。

再往下，我們扶貧的壓力就會減少，財政轉移支付的需求也會相應減少，國家的財政壓力減少，就可以把財政資源用在更加有利于長期發展的方面。

另一個我認為急迫需要改革的領域，就是與人口流動相配合的土地。土地主要矛盾集中在兩個方面，一是城市的建設用地指標：長期以來，我們為了尋求區域間的平衡發展，采取區域之間人口和經濟均勻分布的策略，由此在發達地區、人口流入地限制城市建設用地的供應，然后在欠發達地區、人口流出地大量增加城市建設用地的投入，用來建設工業園、開發區和新城新區，這導致了人口和土地的空間錯配問題。

所以接下來要在增量上，把更多的建設用地指標投入到人口流入的發達地區來，與此同時，在人口流出的一些地區，建設用地不能再增加供應了，甚至可以對閑置的城市建設用地進行清理，把它指標化，再投入到發達的人口流入地來。

同時，農村地區隨著大量人口流出，也產生了閑置建設用地，以及閑置程度越來越高的農村宅基地，這可以跟城市的閑置建設用地一樣，把它復耕為農業用地或者生態用地，然后將指標流轉到發達地區、投入城市建設。這樣一來，整個國家的用地可以更加高效集約。

 

住房改革探索：

更加包容城市內的低成本居住形態

圖片來源：攝圖網

NBD：校正土地和住房空間錯配，可能為中國發展帶來多大的紅利？應同時配套哪方面的制度措施，保障此舉合理推進、切實釋放社會效益？這方面，“十四五”期間可以有怎樣的探索？

陸銘：關于校正土地和住房的空間錯配能為中國發展帶來多大的紅利，這件事情的量化研究，我們團隊正在進行。就其影響的渠道角度而言，紅利應該是巨大的，具體從以下幾方面來看：

第一，如果能讓土地和住房的建設供應，順應人口流動的方向，這就可以帶動一大波可持續、有回報的投資，因為這些投資與人口流動方向以及實際需求的空間分布是一致的，包括土地開發、住房建設、基礎設施建設，配套公共服務等。

第二是消費，如果住房建設能夠在人口流入地增加，那么人就會在這個地方穩定就業居住，進而釋放相應的消費需求。否則人們會有一個預期——城市高房價的情況下，未來自己是會回老家的，然后會為未來而儲蓄，抑制消費。如果房價能夠穩住，甚至可以選擇廉租房、公租房，讓他穩定就業居住、不必“回老家”的話，他現在就可以大膽地進行消費。

第三，如果住房能夠在人口流入地增加，從而穩住房價的話，前些年我們所看到的由高房價帶來的、不利于發展的一些現象就可以得到緩解，包括所謂“脫實向虛”現象。

此外，房價高也帶來了生活成本上升，進一步擠出外來人口，使城市勞動力成本上升。最后，不少沿海人口流入地的生產成本、勞動力成本和土地成本都相應提高，這不利于這些地方增強國際競爭力。同時，也有研究指出高房價會擠壓企業的創新投入，如果可以實現比較平穩的房產市場發展，對于鼓勵創新也有積極作用。

那么，校正土地和住房的空間錯配，需配套哪些政策？我覺得有以下幾條：

第一是建設用地指標本身要更加合理的配置，跟人口流動方向一致起來；第二，農村地區的土地制度、特別是宅基地制度要進行改革，現在宅基地只能轉讓給同村的其他居民，這并不合理。

目前，農村地區閑置的宅基地可能已達總量的1/3左右。有的地方人口流出嚴重，宅基地空置比率更高，是不是可以大量地復耕，把宅基地對應的指標跨地區流轉起來？

第三，城市這一端的建設用地指標也要調整內部的使用結構。在傳統體制下，城市用地中工業用地比較多、商住用地相對較少，商住用地中又比較偏向商業服務用地，居住用地就更少。不同用途之間的用地是不是可以更靈活地進行轉換？比如閑置的工業用地、商服用地是不是可以轉化為住宅用地？一些城市對住宅用地的容積率管制也比較嚴格，這是不是可以放松？

還有這次我在經濟社會領域專家座談會上提出的一個問題——對于城市內部大量低成本的居住形態，是不是可以更加有包容性？

比如有一些房屋是城中村甚至“違章建筑”，但它目前確實改善著人民居住條件。是否可以在采取一定措施情況下，把這類房屋功能合法化？還有居住在地下室里的低收入人群，是不是也可以增加對他們的包容度？

同時，城市需要建設更多的廉租房和公租房來提供給技能低、收入低的人口去居住，也就是說政府解決一部分，民眾自己通過市場手段解決一部分。

以上這些方面，我認為都是可以在“十四五”期間進行探索和加快改革的。

 

都市圈建設：

“十四五”期間推進“規劃一體化”

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NBD：暢通國內大循環，您認為目前都市圈在“一體化”“打破行政壁壘”方面的探索，處于何種階段？“十四五”期間，在哪些方面率先加大推進力度，較具可能？

陸銘：都市圈一體化，我覺得進展比較好的是基礎設施。包括我們現在的高速公路、軌道交通，比如高鐵、城際鐵路、都市圈范圍之內的地鐵等等，在一些地區比如說長三角，上海前些年也開始重點推進打通與周邊地方的斷頭路。還有一個推進得比較好的方面是一些公共服務正在同城化，比如公交卡可以異地使用、醫療報銷可以異地結算。

但從都市圈建設的角度來講，還有更多的問題有待解決。我希望在“十四五”期間能夠明顯推進的，首先是規劃。

中國有一些大城市周圍的都市圈未來半徑可能達到50公里、甚至80公里，那么這個都市圈可能跨越市一級邊界甚至省一級邊界，比如上海，其建設都市圈就要跨越省一級的邊界。這種情況與目前以城市為單位、以地級市、直轄市為單位進行城市規劃的體制，是矛盾的。

如果以一個大城市的行政管轄邊界來開展規劃，對于上海這樣的城市，可能需要控制人口、控制建設用地，但是從都市圈的發展角度而言，上海要與周邊其他城市連片發展，就應通盤考慮，而我們都市圈整體的人口并不算多。

還有建設用地，如果按都市圈的方向發展，在核心大城市的行政管轄邊界之內，就沒有必要那么嚴格地控制建設用地。從交通基礎設施來看，軌道交通也要跨市建設、跨省建設，這也將對地方政府現有的做法產生挑戰，不同的地方政府要共同投資，不一定各方都有很強的積極性。

更長遠的就是公共服務均等化問題，現在我們的公共服務均等化仍主要針對戶籍人口，接下來首先要推進的是外來常住人口的公共服務均等化。

以上海為例，若上海未來建成都市圈，其范圍將覆蓋到鄰近的江浙一帶縣級市，比如昆山、太倉。那么這些地方的人很有可能會到上海工作，當這個群體擴大到一定程度時，會產生一個問題——既然就業和納稅在都市圈中心城市實現，那么在中心城市的公共服務享用上是不是也應該考慮均等化？

比如說醫療、社會保障、甚至未來孩子高考的權利等等是不是應該均等化？我認為這些問題都應該早做研究，為未來的形勢變化做好預案。

 

超大城市戶籍改革：

積分落戶不應過于強調教育水平

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NBD：許多一線、新一線城市的流動人口動輒以百萬計，是中國最具人口吸引力的地方。您如何看待這些超大城市、特大城市戶籍制度的改革進展和未來方向？

陸銘：其實中國特大城市、超大城市戶籍制度改革的進展，差異不小，有些地方戶籍控制比較嚴，有些地方推進改革已經比較明顯，比如廣州。我在“十四五”期間提的建議就是城區人口500萬以上的特大城市、超大城市加快戶籍制度改革。具體分為以下幾方面：

第一個方面，要較大幅度地降低落戶門檻，實現外來人口，特別是已長期居住的外來人口的市民化進程。在個別超大城市，由于長期以來戶籍管得比較嚴，據人口普查數據，居住超過五年（沒有落戶的）能達到50%，居住超過十年（沒有落戶的）能夠達到20%，對于這一部分人來說，應該趕緊加快落戶進程。

哪怕不能落戶，對于外來人口的公共服務也應該強調均等化，特別緊迫的是，我前面反復講到的外來人口子女教育問題，這是百年大計。因為戶籍而使孩子的教育受到影響，我覺得是非常不明智的，對國家發展也不利。這不僅使人力資源積累放緩，也帶來很多社會問題，包括家庭分居、下一代的成長健康等。

接下來可以做的事情，就是在城市群內部進行積分落戶或直接落戶時，實現城市群內部其他地方居住年限的累計互認。中央也已明確提出，這是未來改革的方向。

我注意到寧波從九月開始實施長三角內部異地居住年限的累計。廣州的改革更加值得稱道，他們把異地居住年限的互認從珠三角拓展到了長三角地區，這是一個非常大的進步。我相信廣州的改革一定會是指向性的，會對其他特大城市、超大城市形成標桿作用，推動下一步的戶籍制度改革。

在積分落戶的標準里，我還要特別強調一點，我們的積分落戶往往比較強調教育水平，更高教育水平的人賦予更高的積分，而這無意中造成了另外一個結果——把城市公共服務的享受權利優先給了受教育程度高的人。

大家可能沒有想過公共服務是作用在什么地方？其實就在于均等化。人和人之間生活差距較大的地方恰恰是在大城市，比如城市里有許多提供消費型服務業的人，他們技能可能不夠高，多屬于低收入人群。如果城市能對低收入階層、低技能勞動力進行公共服務均等化，可以極大地增進社會和諧。

相反，如果我們的積分制度強調教育水平，其實就把公共服務優先配置給了高教育水平和高收入的人群。現在國家層面已強調，在積分落戶標準中大幅度地提高居住和就業年限的權重，我認為這是對的，相應來講，就要大幅度地下調甚至取消關于教育水平的要求。

 

公共服務緊缺：

大城市人口實際增長遠超規劃

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NBD：大城市公共服務供給緊張的根本原因是什么？優化的突破點在哪里？

陸銘：大城市公共服務供給的緊張，我認為根本的、絕對重要的原因在于規劃的失誤。歷史上我們一直沒有很好地認識到，人口向中心大城市的集聚是一個經濟規律。所以，我們公共服務一直試圖按照一個規劃的人口去進行供給，包括學校建設、醫院建設等。而在實際情況中，人口的增長趨勢遠遠超過規劃人口，這時各個地方也出現了不同的做法。

在珠三角地區，尤其是廣州和深圳采取的辦法是民間資本進入，比如民辦學校。雖然民辦學校的質量比公辦學校要差一點，但從數量的角度來說，至少比較好地滿足了外來人口的教育需求。

另一個模式是上海模式，它把政府認定的民辦學校，納入到了公共財政體系里，進行補貼并且提升它的質量，從這個角度來說是好的。但相應地，一些沒有被政府認定的民辦學校，近些年就被清理了。

如果去看一些超大城市比如北京、上海的中小學數量，我可以說，北京、上海的人口在增長，但是中小學的數量卻是在減少。而且中小學的入學人數在近些年也是下降的，這都跟我們對外來人口的子女教育不那么友好有關。

所以接下來，我認為是要科學認識到大城市人口增長的規律，并且改進修訂我們的規劃，從供給側來增加公共服務提供的數量，然后改善它的質量結構，優化它的空間布局。尤其大城市的郊區是人口增長比較快的地區，公共服務的供給需要較大幅度的增長，特別是教育。

第二個原因，我認為是財政體系。我們公共服務的提供以地方財政為主，中央財政對于欠發達地區的公共服務提供有一定的財政轉移支付，但這個財政轉移支付是與戶籍人口掛鉤的，問題在于人口已經跨地區流動起來了，而財政轉移支付仍針對戶籍人口來提供。

未來我認為應該逐漸走向財政轉移支付按常住人口來進行補貼的政策。對于欠發達地區，按照戶籍人口來進行的財政轉移支付也應該允許由流動人口跨地區攜帶。

其中最為重要的就是教育資源，可以把中央向欠發達地區提供的教育財政轉移支付進行證券化，變成一個教育券。用教育券抵消在人口流入地上學的一部分學費，這樣可以有效緩解人口流入地的公共服務，特別是教育資源短缺的問題。

 

理想中的中小城市：

提高人均資源占有量、改善人居條件

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NBD：收縮城市是否會越來越多？您認為“十四五”期間中小城鎮的發展需要重點關注哪些問題？您理想中中小城鎮是怎樣的形態？

陸銘：收縮城市，如果我們現在用一個指標——地方人口負增長來進行度量的話，那么根據我所掌握的數據，中國大概有1/3的城市存在收縮現象，清華大學的龍瀛老師做過更加仔細的微觀數據分析，差不多也是這樣一個結論。

未來，我覺得關鍵不是收縮城市數量的多少，我也不認為收縮城市數量會變化很大。今天是人口正增長的城市，未來可能仍然正增長，而人口負增長的城市，未來也可能仍是負增長。

關鍵問題是收縮城市的收縮幅度會有所加大，特別是在一些欠發達地區的人口流出地，又尤其是小城市。對于這些人口負增長的地區，我認為要客觀地認識到人口向中心城市、向沿海地區及中西部大城市都市圈集中的客觀規律。那么這些人口收縮的地方、特別是一些中小城市該怎么辦呢？

第一是要找到自己經濟發展的競爭優勢，有些地方適合搞農業，有些地方適合搞旅游，有些地方適合搞資源型產業，還有些地方如果離大城市不太遠的話，可以增強與大城市之間的基礎設施建設，發展一些配套產業或者為周邊大城市提供如旅游、居住、農產品加工這樣的功能。這是從產業發展角度來講。

從規劃上看，我認為應該去做減量型的規劃，不能再像從前那樣盲目擴張，說得通俗一點，有些閑置的該拆的房子，可能要適當地拆。人口流出地的閑置房就不要指望能夠賣出去或者得到重復利用了。

尤其在收縮城市邊緣的城郊地區，連片的閑置房可能要慢慢地進行規整。同樣的道理，基礎設施比如道路，原來有些地方建了八車道，八車道是不是可以變成六車道？再進一步也許四車道也夠用了。總之，這些基礎設施的利用效率要提高。隨之整理出的建設用地指標可以再進行跨地區流轉。

接下來是公共服務。如果人口已經減少到一定程度，比如有的地方農村已經快消失了，只剩下個位數的老人和學生。像這樣的地方，公共服務要適當集中，農村向城市集中、城市向中心城市集中，提高公共服務的利用效率。

大家可能會說，這使得那些人口流出地的居民享受公共服務的成本變高了，比如上學看病距離變得更遠。那么，政府應該采取的措施是在價格上進行較大幅度的補貼，使得這些地方的公共服務享用成本，總體上不要上升太高，達到所謂效率和平等之間的兼顧，而不是矛盾。

如果這些做法都實現的話，我理想中的中小城市應該是：隨著人口的減少，其人均資源占有量有所提高，可以有比較合理的人均收入水平和增長速度。另一方面，從生活質量來講，生活節奏不那么快，房價成本也比較低，空氣質量比較好，環境比較宜居，城市建設比較美觀，總體人居條件得以改善。

總而言之，大城市的生活方式和小城市生活方式，是不一樣的。大城市收入高，選擇多，講究競爭效率，同時也會帶來快節奏、成本高的問題。小城市就是另外一種生活，壓力沒有那么大、比較悠閑，但生活可能會單調一些。

所以，不同地區的生活狀態會達到差異化，然后民眾可以根據自己的偏好來進行選擇，找到最適合自己生活的方式，我覺得這就是一種理想狀態。

就“十四五”期間而言，應該特別去關注前面所提到的中小城鎮如何在人口可能持續縮小的情況下，對公共服務、基礎設施的供給兼顧效率和公平；在產業發展上找到符合當地可持續發展的比較優勢。

記者：朱玫潔

編輯：楊歡

視覺：鄒利

排版：楊歡 馬原