每經熱評丨多地都市圈規劃獲批復 都市圈將優化空間結構

每經特約評論員 陳憲

近日，國家發改委先后批復南京、福州和成都都市圈發展規劃。

都市圈首先是一個空間概念，是指由軌道交通連接起來的，滿足1小時通勤的經濟社會功能區。都市圈從大城市、中心城市演變而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉村融合在一起，形成一個多中心圈層結構的經濟社會功能區。從理論上來說，都市圈可以較少受到行政區劃的影響，編制并實施都市圈發展規劃，能夠起到優化空間結構的作用。

都市圈三種類型

在中國都市圈形成和規劃的過程中，有三種基本的都市圈類型：

第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈內主要城市間地域緊鄰，經濟社會聯系緊密，天然就是一個都市圈。但是，由于兩地兩種制度（法律、關稅等）、兩種貨幣，經濟社會全面一體化目前難以實現。

第二，跨省級行政區劃的都市圈，如南京都市圈，其發展規劃的編制和實施，是江蘇省和安徽省政府共同推進的。

第三，省級行政區內的都市圈，如福州、成都和重慶都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，將通過不同的路徑，對優化空間結構產生積極作用。

江蘇省尤其是蘇南地區，是我國經濟最為發達的省份和地區之一，其經濟密度、城市集群均達到很高的水平。蘇錫常、寧鎮揚，就是江蘇兩個具有代表性的城市集群。因為歷史、地理等復雜原因，中國部分省級行政區劃的省會并不在該行政區劃大致中心的位置，江蘇省省會南京市就是一個典型的例子。南京地處江蘇省西南一隅，其北、西和南三個方向都與安徽接壤。在寧鎮揚這個城市集群中，南京距和鎮江、揚州的距離在80公里~100公里，而距安徽的馬鞍山不到60公里。因此，《南京都市圈發展規劃》包括安徽的城市實屬必然。

2019年，中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》也要求：“加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典范。”這顯然是在更大范圍優化空間結構。

如果說《南京都市圈發展規劃》是一個做“加法”的規劃，那么《成都都市圈發展規劃》和后續的《重慶都市圈發展規劃》，都是做“減法”的規劃。當然，無論是“加法”還是“減法”，目的都是為了優化發展的空間結構。成渝雙城經濟圈建設，規劃面積18.5萬平方公里，其中，“成”10.26萬平方公里，“渝”8.24萬平方公里。所以，成都和重慶都市圈的空間結構都要在這個基礎上“收縮”。

在日前出臺的《成都都市圈發展規劃》中，近期規劃面積2.64萬平方公里，范圍包括成都市和德陽市、眉山市、資陽市部分區縣；中長期規劃面積3.31萬平方公里，范圍拓展至成都、德陽、眉山、資陽全域。根據現有信息，重慶都市圈由重慶中心城區和緊密聯系的周邊城市共同組成，總面積3.5萬平方公里。可見，成都和重慶都市圈在打造成渝雙城經濟圈乃至西南地區的兩個“硬核”，由此支撐成渝雙城經濟圈建設和西南地區發展的戰略目標。

中央在審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》時也要求：“處理好中心和區域的關系，著力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，以點帶面、均衡發展，同周邊市縣形成一體化發展的都市圈。”

需超前規劃南昌都市圈

筆者再以編制中的深圳都市圈發展規劃和擬議中的南昌都市圈發展規劃為例，說明它們都有特定的優化空間結構的作用。深圳市總面積近2000平方公里，2020年經濟總量為2.77萬億元，單位平方公里創造的GDP即經濟密度為13.8萬元；2021年末，深圳市常住人口1252.83萬人，每平方公里人口即人口密度為6274人，均位居我國城市首位。由此也從一個側面說明，深圳空間逼仄，制約發展的問題突出。

前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一塊深圳的飛地：深汕合作區。此次編制深圳都市圈發展規劃，將東莞、惠州的部分區縣和深汕合作區一并加入深圳都市圈，將大大緩解深圳發展的空間矛盾，同時加快周邊地區經濟社會發展。

南昌市與周邊地區空間結構不合理的問題由來已久。若采用現行劃定都市圈空間范圍的方法，以南昌新區紅谷灘為圓點，按半徑60公里~80公里的范圍畫兩個圈，可以看到，在這兩個圈內的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹市和余干縣等縣市，都在其他地級市的轄內。從交通連接上看，它們大多與南昌接壤，距離南昌更近，距離行政管轄的地級市更遠。從經濟聯系上看，由于空間距離、市場流通、產業鏈和產業生態等方面的原因，這些縣市無疑與南昌更加緊密，甚至基本形成了一體化的態勢。在轄域面積16.69萬平方公里的江西省，省會南昌市面積7195平方公里，占比僅4.31%，在中部六省中，該占比最低。2020年，南昌市地區生產總值占全省為22.36%，不僅在中部六省首位度最低，在27個省會城市中也排在偏后的第20位。“十三五”期間，南昌市的首位度在省會城市中下降三位。

一般認為，在經濟發展水平較低的省份，如果沒有一個強省會，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出。同時，省會在一省范圍內集聚和配置資源能力不夠，省內各市勢必缺乏向心力，進而，難以與其他中部省份競爭。

為此，筆者曾經建議，從調整空間結構入手，超前規劃建設南昌都市圈，重構基礎設施體系和現代產業體系，有望力促南昌和江西經濟持續健康發展。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、上海全球城市研究院特聘研究員）