構建全面推進鄉(xiāng)村振興的財政保障體系

每經編輯 冷雪婷

內容提要：黨的二十大提出全面推進鄉(xiāng)村振興。充分發(fā)揮財政在國家治理中的職能作用，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱和基本保障。當前，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，中央堅持把擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，持續(xù)多年出臺大規(guī)模組合式減稅降費措施，財政收入在多年擴張后進入增速收縮期。在減稅降費大環(huán)境下，構建完善科學合理、收支平衡的財政保障體系，對全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。本文擬在簡要介紹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略現實背景基礎上，檢討推進鄉(xiāng)村振興的基本問題，研究財政保障體系對鄉(xiāng)村振興的作用機理，思考構建加快推進鄉(xiāng)村振興財政保障體系的路徑選擇。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興減稅降費財政保障

一、全面推進鄉(xiāng)村振興的現實背景

建國后，為了改變中國一窮二白、積貧積弱的農業(yè)國現狀，國家在制度安排上采取了重工輕農、先城后鄉(xiāng)的工業(yè)化路徑。對農副產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，農副產品以明顯低于市場的價格統(tǒng)一賣給國有商業(yè)部門，通過工農產品剪刀差轉移生產利潤，以農業(yè)的額外付出加快完成工業(yè)原始積累，從而形成了城鄉(xiāng)二元化經濟結構的制度性淵源。改革開放以來，國家加快建立完善社會主義市場經濟制度，經濟社會發(fā)展有了長足進步，土地聯(lián)產承包和農民工進城釋放了生產力，農村農業(yè)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但城鄉(xiāng)之間在市場機制、產業(yè)經濟、基礎設施、公共服務、文化教育、社會民生、居民收入等方面仍然存在不小的差距，長期形成的城鄉(xiāng)二元化壁壘仍然有待破除，發(fā)展中“不平衡、不充分”的問題在鄉(xiāng)村也更為突出。

“三農”問題是國家經濟社會發(fā)展領域的重中之重，是關系國計民生和國家現代化的根本性問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，持續(xù)加大強農惠農富農政策力度，扎實推進農業(yè)現代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，全面深化農村改革，農業(yè)農村發(fā)展取得了歷史性成就。針對我國城鄉(xiāng)差異的客觀現實，黨的十九大報告提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的二十大報告進一步提出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，將鄉(xiāng)村振興列為全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務和解決“三農”問題的總抓手。

二、推進鄉(xiāng)村振興面臨的基本問題

當前，全面推進鄉(xiāng)村振興面臨千頭萬緒的諸多問題，涉及我國城鄉(xiāng)之間經濟社會發(fā)展的方方面面。從機理機制層面來看，體現為歷史、體制、要素、市場等四個方面，相互關聯(lián)、互相作用，構成了我國城鄉(xiāng)差異歷史性命題的基本問題。

圖1城鄉(xiāng)差異面臨的基本問題

（一）城鄉(xiāng)二元化壁壘仍待破除

改革開放以后，隨著土地聯(lián)產承包推行、農產品價格政策調整、化肥農藥等農資產能擴張，以及外出務工等農村收入來源多樣化，農村居民收入增長加快,與城市居民的收入差距開始縮小，20世紀80年代前期，差距最小時（城市居民收入與農村居民收入之比）為1.82倍。到80年后期，市場經濟因素逐漸替代制度安排，工農業(yè)產品的剪刀差并沒有縮小，同時在土地、勞動力等生產要素供給方面又形成了新的制度性剪刀差，城鄉(xiāng)差距反而有所拉大。伴隨我國二、三產業(yè)的升級崛起，資本追求效益和經濟“馬太效應”促使生產要素向城市加速集中，農村農業(yè)始終難以增加積累，缺少擴大再生產能力，發(fā)展相對滯后。

（二）農村財政投入長期短缺

建國以來，尤其是改革開放四十多年來，中國以短短的時間走過了西方發(fā)達國家數百年的工業(yè)化道路，但效率優(yōu)先在一定程度上導致了公平弱化。雖然以取消農業(yè)稅為標志的稅費改革減輕了農民和農村負擔，但同時也帶來了中央地方之間事權財權不匹配等矛盾。尤其是中西部廣大地區(qū)的縣鄉(xiāng)以下政府自20世紀90年代后半期以來出現大量負債，在經濟上陷入瀕臨“破產”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府收支困難等問題突出，對農村發(fā)展的投人嚴重不足，農村公共產品供給短缺，基礎設施建設較為滯后，教育文化醫(yī)療事業(yè)發(fā)展緩慢，導致“三農”領域歷史欠賬極多。從涉農財政支出結構來看，大致分為多取少予（1950-1978）、先減后增（1979-1997）、聚焦基礎（1998-2003）、全面減負（2004-）等四個階段。除50、60年代以及改革開放后的部分年份，我國農業(yè)支出占財政總支出長期維持在10%以下，在20世紀90年代后期到21世紀初甚至下滑至6%-8%區(qū)間。

（三）城鄉(xiāng)之間要素循環(huán)失靈

在市場經濟條件下，市場主體以追求經濟利益為最高目標。但由于自然資源、規(guī)模化程度、技術生產率等原因，我國農業(yè)經濟投入產出比不高，生產要素投入長期單方面向利潤豐厚的非農領域集中。一方面，較高素質的農村青壯勞動力以升學、務工、經商、隨遷等多種的形式轉化為城鎮(zhèn)人口；另一方面，農村資金也以置業(yè)、生產投資、利潤轉移、居民消費等方式源源不斷地流入城市；再一方面，文化教育、科學技術、經營管理、法制環(huán)境等技術進步要素也主要集中在城市。總體來看，生產要素往往從鄉(xiāng)村單向流動到城市并沉淀下來，缺乏從城市到鄉(xiāng)村的要素循環(huán)機制，農業(yè)難以得到資金、人才、技術、市場等方面的支撐和反哺。

（四）農村市場機制尚不完善

改革開放四十多年來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，但小農戶生產依然是農村經濟的主流。農村市場經濟機制發(fā)展較為滯后，生產成本較高，競爭力不強，阻礙了農業(yè)市場化和現代化。一方面，資本入場的農業(yè)投資項目經常“水土不服”，農村合同意識、法制意識等相對淡薄，項目需要承擔較大的非市場化風險。另一方面，小農戶為主的經營主體規(guī)模偏小，市場信息不靈，防范市場化風險的能力極弱，農業(yè)規(guī)模化、集約化、現代化的優(yōu)勢難以發(fā)揮。近年來，農副產品的暴漲暴跌現象不斷發(fā)生。以生豬為例，2019年至2020年，生豬價格持續(xù)高位運行，較前5年平均價格增長200—300%，但隨后價格急轉直下短短半年就回落至前5年平均水平，又讓追養(yǎng)的農戶損失慘重，這充分說明小農戶所面臨的巨大市場風險。

三、財政保障體系對推進鄉(xiāng)村振興的作用機理

財政是國家治理體系的基礎和支柱，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著極為重要的保障作用。2018年1月，黨中央、國務院出臺《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2021年出臺《鄉(xiāng)村振興促進法》，2022年出臺《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》，安排部署推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動財政保障、公共服務、資本引導、人才聚集、責任落實等方面形成合力。鑒于財政政策長期在“三農”領域“多取少予”的偏差，在鄉(xiāng)村振興已經提髙到國家大政方針和戰(zhàn)略髙度的今天，必須要高度重視財稅機制在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的保障作用，構建加快推進鄉(xiāng)村振興的財政保障體系，充分發(fā)揮財政調節(jié)再分配的經濟職能，調動生產要素、發(fā)展產業(yè)經濟、消除城鄉(xiāng)差異、惠及社會民生，推動農村農業(yè)優(yōu)先發(fā)展。

基于研究需要，從制度構建到作用形態(tài)出發(fā)，重點分析財政作用機理的制度保障、政策手段以及財力運用等三個維度。

（一）財政是加快推進鄉(xiāng)村振興的制度保障

黨的二十大提出，健全現代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。當前，中央地方之間事權財權不匹配、政府與市場的關系未厘清、城鄉(xiāng)二元化結構壁壘待破除、社會主義市場經濟體制待完善等一系列問題，都需要通過進一步增強國家治理能力來解決，財政則需要充分發(fā)揮其在國家治理中的基礎性和支柱性作用。具體到全面推進鄉(xiāng)村振興，需要以收入和支出為核心，構建完善制度化、合理化的公共資源利益再分配機制，形成效率驅動、科學合理、可持續(xù)發(fā)展、公共財政引導補位的體制環(huán)境，優(yōu)先保證農村農業(yè)發(fā)展中的要素供給水平。

（二）財政是加快推進鄉(xiāng)村振興的政策手段

財政具有非排他性和非競爭性的特征，為農村農業(yè)發(fā)展提供包括基礎設施、醫(yī)療教育、民生保障、社會保險等方面的公共產品和公共服務。在社會主義市場經濟條件下，公共財政是政府提供公共產品的主要渠道。政府通過財政支出（補貼）、稅收和政府采購等各種政策手段來調節(jié)政府、市場、產業(yè)、農戶等各方利益關系，確保“三農”政策落地落實和發(fā)揮作用。當前城鄉(xiāng)差異主要表現在基礎設施建設、公共產品供給、居民社會福利、醫(yī)療文化教育等軟硬件環(huán)境方面，要解決這些問題，財政保障體系的構建就成為必然選擇，有利于根據不同時期城鄉(xiāng)經濟與社會發(fā)展的特點，調整城鄉(xiāng)公共產品供應水平，保持城鄉(xiāng)公共產品提供的相對合理。

（三）財政是提高鄉(xiāng)村治理能力的基礎支柱

財政是鄉(xiāng)村治理運行的基本保障，鄉(xiāng)村治理主體、規(guī)則、要素的培育發(fā)展和治理機制的形成，都離不開財政的支持和保障。當前，我國正處于經濟社會轉型時期，各種經濟社會矛盾多發(fā)，社會群體利益訴求復雜，農村空心化現象較為嚴重，基層治理能力相對弱化。鄉(xiāng)村治理面臨經濟分享、利益分化、訴求多樣等眾多問題。因而在國家治理大背景下，財政不僅是投入資金使其運轉的一種手段和政策，更是反映基本公共價值、推動體制機制變革的實踐載體和支撐工具，需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮引導公共價值、增進治理水平、實現公平融合的復合功能。

四、全面推進鄉(xiāng)村振興財政保障體系的路徑選擇

新時代十年來，我國經濟社會發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，綜合國力邁上新臺階，轉型升級取得新成效，新動能成長實現新突破，對外開放形成新格局。當前，國際環(huán)境風高浪急、國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民迎難而上，加大宏觀調控力度，發(fā)展質量穩(wěn)步提升，科技創(chuàng)新成果豐碩，改革開放全面深化，就業(yè)物價基本平穩(wěn)，糧食安全、能源安全和人民生活得到有效保障，保持了經濟社會大局穩(wěn)定。下一步，黨中央將帶領全國人民堅持穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強各類政策協(xié)調配合，突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長。

圖2財政保障體系的路徑選擇

（一）以較長期的財力放緩為政策總前提

2022年，在“十三五”期間累計減稅降費超過7.6萬億元基礎上，中央推出了新的組合式稅費支持政策，全年預計退稅2.5萬億元，其中增值稅留抵退稅約1.5億元，退稅資金全部直達企業(yè)，力度空前。由于復雜多變的外部環(huán)境和需求收縮、供給沖擊、預期減弱三期疊加，可以預見在未來較長時期內，我國財政收入增速將極大放緩，微增長乃至規(guī)模收縮或將成為常態(tài)。

構建全面推進鄉(xiāng)村振興財政保障體系，必須以減稅降費和財政收入低增長為政策總前提，以稅收優(yōu)惠鼓勵和支持涉農產業(yè)市場化、集約化和現代化。一是要堅決落實減稅降費各項措施，加大涉農稅收優(yōu)惠扶持力度。稅收優(yōu)惠要精準加力、綜合施策、完善體系，過去對農產品的減征免征稅收優(yōu)惠，但收益往往通過市場傳導到上游的加工銷售等環(huán)節(jié)，農村經營者受益較小。稅收優(yōu)惠要進一步轉向對包括農業(yè)合作經營、農產品深加工、“互聯(lián)網+農業(yè)”、鄉(xiāng)村旅游服務等在內的現代農業(yè)進行制度性、長期性和體系性的稅收扶持等方向上來，降低農村農業(yè)經營發(fā)展成本。二是要發(fā)揮財政工具的支點作用，切實提高財政杠桿效率。在減稅降費大環(huán)境下，總財政支出規(guī)模受到限制，寄希望于財政支出規(guī)模的大幅增長并不現實。要以財政工具為抓手和著力點帶動市場資本入場，優(yōu)化財政政策發(fā)揮作用的機制體制，以問題導向尋找推動鄉(xiāng)村振興的要素投入突破口。

（二）從厘清政府和市場關系的角度確定財政界限

政府和市場是資源配置的兩種基本手段，財政政策和貨幣政策是政府的主要工具。要厘清政府和市場邊界，運用政府和市場兩種機制全面推進鄉(xiāng)村振興。黨的二十大再次強調“要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，這為財政職能明確了界限。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，財政工具務必要處理好政府和市場關系，既要通過財政再分配做好要素引導和公平兜底，又要追求效率和市場化運作，實現兩者的有機結合。一方面，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要更加遵循市場規(guī)律，堅持市場理念，充分發(fā)揮市場作用。推進完善農產品價格形成機制和農業(yè)市場機制，構建市場化推動鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展道路。另一方面，要更好發(fā)揮政府作用，大力推進現代財政體制建設，建立公共財政優(yōu)先投入保障領域和優(yōu)先安排公共服務的體制機制和政策體系，推動公共資源向農業(yè)農村傾斜。

（三）從理順中央和地方責任的角度形成財力格局

按照黨中央、國務院的安排部署，2018年國稅地稅實現了機構合并，這是1994年分稅制改革以來財政體制的最大變化。稅務部門用“一把尺子”量稅，從制度上解決了過去國稅地稅兩套機構在征收過程中的標準、力度、范圍等差異性問題，稅收中性原則得到進一步強化，有利于培育統(tǒng)一完善的全國市場。同時，由于地方稅體系建設尚不完善，財政事權和支出責任改革仍待推進，中央和地方之間財力不平衡有所加劇，形成了頭重腳輕的財力格局，市縣以下地方政府和不發(fā)達地區(qū)缺少支柱性財源。一是要明確中央和地方各級政府在城鄉(xiāng)基本公共產品和服務供給均等化的責任與事權的基礎上，適度擴大縣級政府財權。包括，加快完善地方稅體系，培育壯大市縣以下地方政府財源；提高地方在增值稅、所得稅等經濟稅種上的分享比例等。二是要在綜合衡量地方財政收入能力及公共產品提供責任的基礎上，科學核定財政轉移支付標準，適當提高一般性轉移支付在財政支出中的比例，推進財力的縱向和橫向均等化，為中西部地區(qū)、貧困地區(qū)及整個農村的經濟發(fā)展和基本公共服務供給提供財力保障機制。三是要通過稅收、補貼等政策手段，調節(jié)城鄉(xiāng)和區(qū)域收入差異，加強對農民、貧困人口的支持和保護。我國城鄉(xiāng)收人差距表明，市場機制在公平分配問題上具有局限性，必須依靠政府的必要干預，通過稅收和轉移支付等途徑從工業(yè)化發(fā)展成果中轉移資源對農業(yè)和農村進行反哺，從而實現對城鄉(xiāng)收人分配的合理調節(jié)。

（四）從調動資本和勞動要素的角度優(yōu)化財政效率

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，一是要構建良好的財政運行機制。靈活構建和運用財稅手段和相關政策，調整和優(yōu)化財政收支規(guī)模和結構，提高財政涉農資金配置和管理效率，通過財政合理引導各類金融資本資源等投入鄉(xiāng)村領域，優(yōu)化財政投入效率。二是要構建推動城鄉(xiāng)要素雙向流動與平等交換的體制機制。要以破除城鄉(xiāng)二元化經濟結構壁壘為突破口，大力推動農村農業(yè)的市場化發(fā)展，促進資本和勞動等關鍵生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。要創(chuàng)新建立資本管理、人才等要素向鄉(xiāng)村聚集的利益補足、風險補償等機制，使生產要素可以取得合理回報，從而引導和調動生產要素向鄉(xiāng)村沉淀。

結語

綜上所述，財政是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策手段，構建全面推進鄉(xiāng)村振興的財政保障體系，應堅持以市場化思維為解決思路，以問題導向為實施路徑，以較長期的財力放緩為政策前提，從厘清政府和市場、中央和地方、資本和勞動要素等角度出發(fā)，創(chuàng)新良好健康、科學高效的財政運行機制，靈活構建和運用財稅手段和相關政策，積極優(yōu)化財政投入效率，建立完善農村市場經濟機制，推動城鄉(xiāng)生產要素雙向流動與平等交換，從而實現農業(yè)農村的優(yōu)先發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(作者系喻顯良 四川省財政廳；柳華平 成都市稅務局；余昕雯 成都市稅務局）

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