專訪全國政協(xié)常委、國家統(tǒng)計局原副局長賈楠：基層數(shù)據(jù)資源共享面臨不敢、不愿、不能等挑戰(zhàn)，建議盡快明確數(shù)據(jù)共享的法律規(guī)定

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 廖丹    

“我感到非常欣慰，幾年努力終有成效。”在得知貴州省通過構(gòu)建村級基礎數(shù)據(jù)“一張表”實現(xiàn)村級填報負擔大幅下降的消息后，第十四屆全國政協(xié)常委、提案委員會委員，國家統(tǒng)計局原副局長賈楠如此說道。

此前，賈楠作為全國政協(xié)經(jīng)社理事會常務理事和民盟中央常委、社會委主任，同時將“促進基層數(shù)據(jù)資源共建共享”作為全國政協(xié)經(jīng)社理事會和民盟中央的重點課題，赴杭州、貴州、廣西等地進行調(diào)研，為基層反映的數(shù)據(jù)難以共享問題鼓與呼。

在國家統(tǒng)計局工作近40年，她深知數(shù)據(jù)的重要性，更希望在新時代，作為社會資源的數(shù)據(jù)能夠發(fā)揮更大效用。2018年，當選第十三屆全國政協(xié)常委后，不論是任國家統(tǒng)計局副局長，還是作為政協(xié)委員，她一直關(guān)注統(tǒng)計數(shù)據(jù)的應用，努力推動政府部門的數(shù)據(jù)共享。

在全國兩會召開之際，圍繞統(tǒng)計領(lǐng)域基層數(shù)據(jù)共建共享等話題，賈楠接受了《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪。

基層數(shù)據(jù)資源共享面臨不敢、不愿、不能等挑戰(zhàn)

NBD：您為何將“促進基層數(shù)據(jù)資源共建共享”作為全國政協(xié)經(jīng)社理事會和民盟中央的重點課題？這一課題的提出是否與當前統(tǒng)計領(lǐng)域的發(fā)展趨勢密切相關(guān)？

賈楠：目前，我國正在經(jīng)歷從單一電子政務到數(shù)字智慧治理的轉(zhuǎn)型階段。面對當前基層社區(qū)日趨復雜的治理現(xiàn)狀，一面是基層智慧服務和管理對數(shù)據(jù)應用的迫切需求和對數(shù)據(jù)共享的強烈呼聲，而另一面則是，由于各部門法律法規(guī)的制約以及信息技術(shù)標準不一致等障礙，政府數(shù)據(jù)共享難有實質(zhì)性進展。

統(tǒng)計領(lǐng)域其實一直存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，基層數(shù)據(jù)資源共享面臨著不敢（法律限制）、不愿（部門自成體系）、不能（標準不一致性、微觀數(shù)據(jù)質(zhì)量不高）等挑戰(zhàn)。

目前政府各相關(guān)部門對個體數(shù)據(jù)信息的使用都有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。如統(tǒng)計法第二十八條規(guī)定：“統(tǒng)計調(diào)查中獲得的能夠識別或者推斷單個統(tǒng)計調(diào)查對象身份的資料，任何單位和個人不得對外提供、泄露，不得用于統(tǒng)計以外的目的。”這無疑對保護個人隱私和商業(yè)秘密提供了法律保障，但“不得用于統(tǒng)計以外的目的”也限制了微觀個體數(shù)據(jù)更大效用的發(fā)揮，成為很多部門不敢共享數(shù)據(jù)的重要原因之一。

另外，傳統(tǒng)工作方式也使基層不堪重負。長期以來，國家各部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)多由基層人員進行采集，自下而上逐級進行上報，即使推行了聯(lián)網(wǎng)直報，但數(shù)據(jù)仍主要在國家、省、市層面進行匯總、存儲和管理。

我國約有3.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃 數(shù)據(jù)來源：同花順iFinD

由于應用系統(tǒng)建設以掌握資金和開展頂層設計的部門為主，誰做頂層設計，誰就主導系統(tǒng)開發(fā)，誰就決定數(shù)據(jù)流向和數(shù)據(jù)歸屬。加上相關(guān)法律的規(guī)定，使得很多部門數(shù)據(jù)只能上報各自系統(tǒng)，而部門之間不能橫向數(shù)據(jù)共享，更不能反饋基層。

因而形成了“上面千條線，下面一根針”，各部門分別向基層重復采集數(shù)據(jù)的問題長期得不到解決，基層服務與管理又無數(shù)據(jù)可用的狀況。

尤其在疫情期間，對減輕基層負擔的呼聲很高。調(diào)研中，我們了解到部分省份積極促進基層數(shù)據(jù)資源共建共享，運用大數(shù)據(jù)賦能基層社區(qū)服務和管理，取得初步成效和有益經(jīng)驗，但仍存在思想認識不統(tǒng)一、基層數(shù)據(jù)“回不了家”、數(shù)據(jù)重復采集等問題。

建議盡快明確數(shù)據(jù)共享的法律規(guī)定

NBD：針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的這些問題，您有哪些建議？

賈楠：隨著改革開放的深入，關(guān)于個體信息的法律規(guī)定已不能完全適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，未來基于大數(shù)據(jù)進行科學決策、精細管理和精準服務將成為常態(tài)，更需要精準的微觀個體數(shù)據(jù)為依據(jù)。

因此，建議相關(guān)部門適時對相關(guān)法律進行修改完善，使數(shù)據(jù)在法律的規(guī)范下，為社會治理和基層服務發(fā)揮更大作用。

具體而言，首先是盡快明確數(shù)據(jù)共享的法律規(guī)定。建議盡快修改完善相關(guān)法律法規(guī)中不利于數(shù)據(jù)共享的限制性規(guī)定。以社會管理的必須，公共利益與公共秩序的需要作為分界點，明確在基層社會服務與管理中對個體信息數(shù)據(jù)的使用權(quán)，確保各級事權(quán)與數(shù)權(quán)相統(tǒng)一，使個體信息數(shù)據(jù)在法律的規(guī)范下，應用于基層社會服務與管理，解決數(shù)據(jù)不敢共享的問題。

其次，加強數(shù)據(jù)治理方面的制度建設。根據(jù)民法典第四編第六章“隱私權(quán)和個人信息保護”中的相關(guān)規(guī)定，加強數(shù)據(jù)治理和部門間數(shù)據(jù)共享標準規(guī)范的制定，明確個人信息處理的主體職責，規(guī)范明確數(shù)據(jù)權(quán)力和義務。在管理上制定數(shù)據(jù)共享授權(quán)制度，建立分級管理、分級授權(quán)管理方式，為數(shù)據(jù)的安全使用創(chuàng)造法律依據(jù)和保障環(huán)境。

進一步健全關(guān)鍵信息基礎設施保護制度，按照數(shù)據(jù)管理的要求，對數(shù)據(jù)管理運用及主體行為予以規(guī)范。加強隱私保護和安全審查，確保數(shù)據(jù)安全。在保證數(shù)據(jù)隱私情況下，促進數(shù)據(jù)開放共享，提升數(shù)據(jù)價值。

我一直認為，標準是統(tǒng)計的重要基礎，也是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、減輕基層負擔、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基本保障。這是我通過長期從事統(tǒng)計制度方法工作，并多次參加全國工業(yè)普查、經(jīng)濟普查逐步認識到的。因此，幾十年來，不論是在何種崗位，我都全力以赴推動統(tǒng)計標準的實施應用。

此外，還要推動基層數(shù)據(jù)共享應用現(xiàn)代化。按照修訂后的相關(guān)法律法規(guī)，盡快推進各級各部門和基層權(quán)責清單事項確權(quán)，明確基層數(shù)據(jù)使用權(quán)。在基層社區(qū)，利用信息化技術(shù)，建立整合多種數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)電子臺賬，進行標準化管理，實現(xiàn)個體數(shù)據(jù)的實時更新，并與上級數(shù)據(jù)平臺聯(lián)通，隨時為上級各部門提供所需數(shù)據(jù)。在保護個體數(shù)據(jù)不得隨意采集和濫用的同時，及時滿足基層社會管理與服務的需要，獲得更高效服務，解決各部門分別向基層重復采集數(shù)據(jù)的問題，助推基層治理現(xiàn)代化、智慧化。 

以基層治理的數(shù)據(jù)應用促進數(shù)據(jù)共享

NBD：您在調(diào)研中有沒有發(fā)現(xiàn)一些特別值得推廣的基層數(shù)據(jù)共享的先進經(jīng)驗？能否分享一下它們的亮點？

賈楠：我們調(diào)研了解到，要通過數(shù)據(jù)充分調(diào)動基層社區(qū)的自治活力，將基層數(shù)據(jù)的利用效率最大化，使信息技術(shù)和數(shù)據(jù)成為真正利民惠民的優(yōu)質(zhì)資源，需要從國家層面重視基層在國家政務數(shù)據(jù)資源體系中的作用和地位，從頂層發(fā)力構(gòu)建基層數(shù)據(jù)資源整合共享的法律和制度保障體系。

然而，新修改的統(tǒng)計法對微觀個體數(shù)據(jù)的應用范圍仍然沒有實質(zhì)性突破。因此，前幾年我就提出，是否可以嘗試換一種思路，以基層治理的數(shù)據(jù)應用促進數(shù)據(jù)共享，從重視部門“條數(shù)據(jù)”的需求向基層“塊數(shù)據(jù)”的融合需求轉(zhuǎn)變，從符合地方發(fā)展的實際出發(fā)，從有效解決基層治理中各類問題的角度考慮，將“新基建”、場景打造、應用開發(fā)等數(shù)字建設的中心向基層轉(zhuǎn)移，以此形成向上的作用力，倒逼政府部門進行數(shù)據(jù)共享、基層數(shù)據(jù)資源整合應用的體制改革。

在這種思路下，除了國家和省級層面要健全數(shù)據(jù)應用基層治理的法律制度支撐體系外，地市以下層面要積極構(gòu)建數(shù)據(jù)智慧治理的應用機制。

比如對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，為避免重復建設，我們建議可借鑒貴陽市的做法，在建設層級上以地市為單位進行數(shù)字政府體系的布局，統(tǒng)籌人、房、企、事、地等基礎性數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享平臺的標準化建設，規(guī)范基層數(shù)據(jù)采集、回饋、管理、使用的責任和權(quán)限，在標準化和安全性的前提下合理調(diào)用和反饋基層數(shù)據(jù)，用于基層治理。

同時，基層社區(qū)層面要增強數(shù)據(jù)智慧治理的創(chuàng)新應用。比如對于有數(shù)據(jù)存儲條件的基層社區(qū)，可借鑒杭州社區(qū)智慧應用平臺建設經(jīng)驗，將基層社區(qū)多渠道收集的數(shù)據(jù)集成整合及標準化管理，將實時更新的數(shù)據(jù)用于社區(qū)管理和服務，通過數(shù)據(jù)充分調(diào)動基層社區(qū)的自治活力，并隨時為上級各部門提供所需數(shù)據(jù)，解決重復填報問題，為基層減負，提高智慧治理的實際效能。

建議加大現(xiàn)代信息技術(shù)在變革普查模式等方面的應用力度

NBD：在您看來，技術(shù)進步（比如現(xiàn)在發(fā)展非?；馃岬娜斯ぶ悄埽┤绾沃鶎訑?shù)據(jù)資源的共建共享？目前應用情況如何？有沒有一些實際應用場景已經(jīng)展現(xiàn)出顯著成效？

賈楠：當年，我們連續(xù)兩年將“促進基層數(shù)據(jù)資源共建共享”作為民盟中央的重點課題，與民盟貴州省委合作，就是因為貴州省委省政府對基層數(shù)據(jù)資源共建共享非常重視。2022年貴州省委將此列入重點工作推進，首先打破“不敢”和“不想”的障礙，由省統(tǒng)計局牽頭，全面推進省市縣三級各類報表臺賬排查整治。共計排查各級各有關(guān)部門1420家，排查出面向基層布置的報表臺賬10585張，最后實現(xiàn)了村級基礎數(shù)據(jù)“一張表”，使村級填報負擔大幅下降。

由此可見，領(lǐng)導的重視、部門的協(xié)調(diào)一致、標準的統(tǒng)一，再加上技術(shù)支持，就能解決基層數(shù)據(jù)“不能”共享的問題，使基層工作人員將主要精力放在服務群眾，運用數(shù)據(jù)更加主動和精準地為居民服務。

當前，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展和應用的確為統(tǒng)計調(diào)查方法的變革提供了技術(shù)支持。

以人口普查為例，經(jīng)調(diào)查，近年來一些基層社區(qū)已經(jīng)將日常工作中多渠道收集的數(shù)據(jù)進行集成整合、規(guī)范管理、科學治理、創(chuàng)新應用，利用數(shù)據(jù)智慧管理平臺掌握實時更新的人口信息，普查時不需要普查員再次上門“摸底”登記等重復勞動，利用技術(shù)手段和改進統(tǒng)計方法化解普查過程中存在的矛盾和難題，切實提高了普查工作的效率和質(zhì)量。

因此，我也建議加快推進政府工作全系統(tǒng)、全流程、全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加大現(xiàn)代信息技術(shù)在變革普查模式、改進普查方法等方面的應用力度，強化大數(shù)據(jù)應用、部門數(shù)據(jù)整合共享，將數(shù)據(jù)“問需于民、取之于民、用之于民”應用于社會管理和服務，減少普查頻率、降低普查成本、減輕基層負擔，切實提升和確保政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

建議從立法上推進部門數(shù)據(jù)整合共享和互聯(lián)互通

NBD：您剛剛提到人口統(tǒng)計普查，在人口統(tǒng)計普查工作中，您認為如何更好地利用基層共享數(shù)據(jù)來提高普查的準確性和效率？

賈楠：2021年5月，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)對外公布，社會公眾在充分肯定普查數(shù)據(jù)成果的同時，也對不同年份間的人口數(shù)據(jù)及其邏輯關(guān)系提出了質(zhì)疑。

已經(jīng)發(fā)布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)和常規(guī)年度公布的人口數(shù)據(jù)存在差異，主要原因在于普查和常規(guī)統(tǒng)計口徑、方法不一樣，人口普查每10年進行一次全面調(diào)查，而常規(guī)年份人口統(tǒng)計以抽樣調(diào)查為主，出生人口主要通過抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，造成推算的人口數(shù)據(jù)存在一定偏差，并隨著時間推移偏差不斷累積。

為提高人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，我在分管人口統(tǒng)計時，就設想應該以第七次全國人口普查為契機，健全人口統(tǒng)計工作機制，完善非普查年份人口統(tǒng)計調(diào)查方法。因此，從2017年開始推動了居民身份證在人口統(tǒng)計中的應用。

第七次全國人口普查全面采用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)了電子化采集方式，普查員通過手機將采集的普查數(shù)據(jù)實時直接上傳到國家普查數(shù)據(jù)采集平臺；強化部門行政記錄共享和電力、通信運營商等大數(shù)據(jù)應用，特別是普查登記第一次采集個人身份信息，有效縮減了普查數(shù)據(jù)與實際人口數(shù)據(jù)的差異。

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國人口已超14億人 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

要完善非普查年份人口統(tǒng)計調(diào)查方法，具體而言，一是建立經(jīng)常性人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對機制。第七次人口普查采集使用個人身份信息，使統(tǒng)計部門的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)與公安的戶籍和流動人口數(shù)據(jù)、衛(wèi)健部門的出生與死亡人口數(shù)據(jù)、民政部門的婚姻數(shù)據(jù)、教育部門的學生數(shù)據(jù)整合共享、互聯(lián)互通成為可能。

實踐證明，加強部門之間的數(shù)據(jù)比對，不僅能夠有效提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，更有利于提高人口統(tǒng)計個體信息的準確性。

建議以省為單位（有條件的可延伸到市、縣級），以人口身份證信息和地理（地址）數(shù)據(jù)為紐帶，由統(tǒng)計、公安、衛(wèi)健、民政等牽頭，建立部門整合共享、互聯(lián)互通的人口基礎信息平臺和人口統(tǒng)計工作機制，開展人口基本信息日常動態(tài)更新維護，提高人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高政府統(tǒng)計的公信力。

二是建立日常人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)共建共享機制。建立“數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的工作體制機制，黨委政府基于數(shù)據(jù)進行科學決策、精細管理和精準服務將成為常態(tài)，更需要海量的精細的微觀數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)單元。數(shù)據(jù)只有廣泛使用，數(shù)據(jù)質(zhì)量才會不斷提高，數(shù)據(jù)的效用和社會價值才會充分體現(xiàn)并越來越大。

建議從立法上推進部門數(shù)據(jù)整合共享和互聯(lián)互通，將人口普查數(shù)據(jù)應用于各級政府和基層社區(qū)的社會治理，充分調(diào)動各職能部門和基層力量進行人口信息日常維護，明確人口數(shù)據(jù)更新、維護和使用權(quán)限，著力解決各部門向基層重復采集人口數(shù)據(jù)的問題。

NBD：如果數(shù)據(jù)不準確或者存在造假現(xiàn)象，會影響人們對社會形勢的判斷和決策的制定。面對統(tǒng)計造假、數(shù)據(jù)篡改等問題，您認為加強基層數(shù)據(jù)資源共建共享能否有效減少這類現(xiàn)象？具體如何操作？

賈楠：數(shù)據(jù)“不準”和數(shù)據(jù)“造假”是不同性質(zhì)的問題。數(shù)據(jù)“不準確”，可能會由多種原因造成，技術(shù)可以解決一些；但“數(shù)據(jù)造假”是人主動而為之，僅靠技術(shù)是解決不了的。